الاغفال التشريعي يخرق ضمانات الموظّف

هل يتم اجراء التعديل على هذا القانون أم يتم تشريع قانون جديد، ولاسيما أن التقدم العلمي في جميع نواحي الحياة مستمر ومتواصل وغير محدد، وبالتالي فإن تعديل النصوص القانونية لتكون متواكبة مع هذه التطورات لا يتعارض مع مبدأ استقرار القوانين وثباتها، كما أن التأخير في اجراء التعديلات على التشريع يتعارض مع...

تأثرت القوانين الانضباطية الصادرة في العراق بنظام التأديب الإداري (الرئاسي) التي تميل الى تأكيد فاعلية الادارة على حساب ضمانات الموظف وهذا يشكل من وجهة نظرنا أخلالاً بمبدأ العدالة والمساواة والحق في الدفاع، ورغم ذلك سادت بعض الفترات التشريعية في ظل قانون انضباط موظفي الدولة رقم (69) لسنة 1936 وجود جهات تقوم بمهام التأديب المجلسي وهذه الجهات هما اللجان الانظباطية ومجلس الانضباط العام، ولكن ما يمكن ملاحظته على القانون النافذ وهو قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 المعدل أنه جاء مفتقراً الى معظم ضمانات الموظف العام في مرحلة التحقيق الإداري وهذا يشكل قصوراً تشريعياً يخل بالقواعد الموضوعية الخاصة بحق الدفاع الواردة في دستور 2005، وهذا يتطلب إعادة النظر في هذا القانون. 

والسؤال الذي يطرح هل يتم اجراء التعديل على هذا القانون أم يتم تشريع قانون جديد، ولاسيما أن التقدم العلمي في جميع نواحي الحياة مستمر ومتواصل وغير محدد، وبالتالي فإن تعديل النصوص القانونية لتكون متواكبة مع هذه التطورات لا يتعارض مع مبدأ استقرار القوانين وثباتها، كما أن التأخير في اجراء التعديلات على التشريع يتعارض مع أهم مبادئ الحَوْكَمَة التشريعية الاّ وهو مبدأ تنافسية التشريع، وبالتالي يكون انتظار التعديل التشريعي لفترات طويلة مضعفاً لقوة الخلق والابداع ويؤدي الى التقاعس عن قدح الذهن واعمال الفكر لتطويع النصوص القانونية، فالاقدام على التعديل التشريعي ضروري لمواجهة المستجدات، واستجابة لما قد يفرضه التقدم في مجال ضمانات الموظف العام من وجوب إعادة النظر في القواعد القانونية الحالية لعدم استجابتها لسنة التطور وعدم واقعيتها وبالتالي ضعف فاعليتها في تحقيق الحماية لحقوق الموظف العام، وسنحاول الاشارة الى أهم جوانب النقص والقصور في التشريع الحالي:

جهة التحقيق

1- عدم النص صراحة على مبدأ الحيدة في الجهة القائمة بالتحقيق.

2- عدم استقلال اللجنة التحقيقية القائمة بالتحقيق الإداري لأنها تخضع في تشكيل اللجنة واختيار أعضاءها لارادة السلطة الرئاسية، كما أن السلطة الرئاسية تملك صلاحيات تقديرية واسعة للتأثير على توصيات اللجنة التحقيقية بسبب تبعيتها الإدارية لها.

3- إن توصيات اللجان التحقيقية ذات طبيعة استشارية غير ملزمة للجهة التي احالت الموظف عليها وينتهي دور هذه اللجنة برفع التوصيات لهذه الجهة، ولهذه الاخيرة صلاحيات تقديرية واسعة في المصادقة أو التعديل بالتشديد او التخفيف للعقوبات الانضباطية الموصى بفرضها أو غلق التحقيق ولا يكون لقرار الرئيس الإداري بغلق التحقيق معقب.

4- انفراد السلطة الرئاسية بفرض العقوبات الموصى بها من قبل اللجنة التحقيقية ولا تكون ملزمة باستشارة لجنة قانونية أو القسم القانوني أو أي جهة استشارية أخرى قبل فرض العقوبة الانضباطية على الموظف.

5- لم ينص قانون انضباط موظفي الدولة الاّ على بعض الضمانات وهي (التحقيق المكتوب، وسماع وتدوين اقوال الموظف المخالف والشهود، واطلاع اللجنة على جميع المستندات والبيانات التي ترى ضرورة الاطلاع عليها) واغفل القانون المذكور بقية الضمانات المستقر العمل بموجبها وفق التشريعات المقارنة واحكام القضاء الإداري، كما أن القانون قد جاء بنص غير دقيق وغير شامل لأنه لم يبين طريقة ضبط أقوال الموظف المخالف ومن يتولى ضبطها، وعدد النسخ، وطريقة التوقيع على الافادة وغيرها من التفاصيل.

6- لم ينص القانون على ضمانة تبليغ الموظف المحال للتحقيق بالمخالفة المرتكبة ولم يحدد طريقة التبليغ والجهة التي تتولى التبليغ والمدة اللازمة للتبليغ واللازمة للمثول أمام اللجنة التحقيقية وآثار عدم الحضور، ومعالجة حالة تبليغ الموظف المحال للتقاعد أو المقيم خارج العراق بحكم عمله، كما لم يحدد البيانات الواجب ذكرها في ورقة التبليغ وما يجب ان يربط بها وآثار بطلان التبليغ، ومدى حجية وسائل التبليغ الاليكتروني.

7- لم ينص القانون على ضمانة مواجهة الموظف بالتهم والمخالفات المنسوبة إليه أو منح الموظف المهلة الكافية للاجابة على هذه المخالفات.

8- لم ينص القانون صراحة على حق الموظف المخالف بالاطلاع على الملف الخاص بالتحقيق الإداري كالأمر الصادر بالتحقيق واسباب التحقيق والجهة طالبة التحقيق والادلة المتوفرة في الملف، في حين نجد ان المادة (21) من قانون الانضباط الملغي رقم (69) لسنة 1939، قد نصت على هذه الضمانة بالنسبة للموظف المحال الى لجنة الانضباط ولا تنسحب هذه الضمانة على الموظف المعاقب مباشرة من الوزير المختص أو المحافظ أو رئيس الدائرة حيث جاء فيها تمكين الموظف من (… درس محضر التحقيق والأدلة واستنساخ صورها..).

9- لم ينص القانون صراحة على مبدأ (تحقيق الدفاع) وما يتفرع عنه من حقوق كحق الاستعانة بمحامي في مرحلة التحقيق الإداري.

 وإن كان حق الدفاع والاستعانة بمحامي من المبادئ المستقرة على الصعيد الجنائي والتأديبي، الاّ أن النص على هذه الضمانة صراحة من شأنها تعزيز الموقف الدفاعي للموظف المخالف المحال للتحقيق الإداري ويترتب على اغفالها بطلان الاجراءات التحقيقية ما لم يتنازل الموظف عن هذا الحق، في حين نجد أن المادة (23) من قانون الانضباط الملغي رقم (69) لسنة 1936 قد نصت على هذه الضمانة. 

لكنها قصرت حق الاستعانة بمحامي فقط أمام جلسات لجنة الانضباط في حين يجب أن تكون هذه الضمانة ممتدة أيضاً أمام لجنة التحقيق أيضاً، وهذا ما معمول به في فرنسا حيث نصت المادة (الثانية) من المرسوم رقم (311) لسنة 1959 على حضور محامي للموظف المخالف أمام هيئات التحقيق للمساعدة في توضيح الحقائق ومراقبة سلامة الاجراءات وعدم استعمال الوسائل المحظورة ضد المتهم، وبصدور قانون التوظيف رقم (634) في 13/يوليو/1983 نص في المادة (19) منه على جواز استعانة الموظف بمحامي أمام مجالس التأديب التي يجب استشارتها قبل توقيع الجزاءات الاشد من الانذار واللوم، ويماثل الحال في الجزائر الوضع في فرنسا.

10- إن القانون العراقي نص على تدوين اقوال الشهود فقط، دون أن يحدد ضوابط الشهادة والاجراءات الشكلية لطريقة استدعاء الشهود، وكيفية الادلاء بشهادتهم، ومواجهة الشهود ببعضهم وامكانية تدوين ملحق بالشهادة، وهل تتم بحضور الموظف، وما هي الاستثناءات على ذلك، وما هَيَ البيانات الواجب تثبيتها عن الشاهد، ومدى امكانية الاستعانة بشهود من خارج الدائرة التي يجري فيها التحقيق من غير الموظفين، اضافة لبعض الجوانب الموضوعية كأهلية الشهادة، ووجوب تحليف الشهود اليمين القانونية قبل الادلاء بشهاداتهم وجزاء الامتناع عن الشهادة أو الاخلال بهذه القواعد الاجرائية والموضوعية، وامكانية استعانة الشاهد بمذكرة مكتوبة أو وثائق، وحالات انتقال اللجنة التحقيقية لموقع الشاهد عند تعذر حضوره لمرض عارض. 

ولذلك نجد أن تنظيم الشهادة في قانون الانضباط العراقي تنظيم قاصر لا يؤدي الهدف المطلوب، كما أن من شأنه الاخلال بضمانات الموظف العام أخلالاً جسيماً، ونرى أن عدم السماح للموظف بحضور جلسات التحقيق التي تجريها اللجنة التحقيقية والاستماع لكافة الشهادات بحضوره وعدم إمكانية مناقشة الشهود والوثائق وعدم إمكانية الاطلاع على محضر اللجنة التحقيقية النهائي الذي تعده اللجنة عند انتهاء اجراءات التحقيق خرق لحق الدفاع يجعل من هذه الاجراءات غير مشروعة وحري بالمشرع العراقي النص على تنظيم هذه الحالات بدقة منعاً للتفسير السيء للادارة حيث نجد ان المشرع المصري نظم في قانون تنظيم النيابة الإدارية والمحاكمات التأديبية رقم (117) لسنة 1958 المعدل الاجراءات الخاصة بحضور الشاهد لتأدية الشهادة والاجراءات المتخذة في حالة التخلف او الامتناع عن الشهادة، والانتقال لمحل الشاهد إذا كان مريضاً، وأيضاً نظم آلية ضبط واحضار الشاهد عن طريق رجال السلطات العامة، تنظر المواد (11) و(12) و(13) من القانون المذكور. 

في حين أن قانون الانضباط العراقي لم يعالج مثل هذه الحالات إذا ما امتنع أو تخلف الشاهد عن الحضور أمام اللجنة التحقيقية وما هي الاجراءات المشروعة لضبط واحضار الشاهد أمامها، وهذا يشكل قصور في التنظيم يحتاج لتدخل تشريعي، كذلك نظم المشرع الاردني بعض اجراءات التحقيق المتعلقة بالشهادة كحق الموظف في مناقشة الشهود واستدعاء أي شخص للشهادة وعدم سماع أقوال أي شاهد إلاّ بعد أداء القسم القانوني، تنظر المادة (45/ب/1) من نظام الخدمة المدنية الاردني رقم (82) لسنة 2013 المعدل .

11- نص قانون الانضباط العراقي على سماع وتدوين اقوال الموظف المخالف، إلا أنَّ المادة (10) الفقرة (ثانياً) منه لم تتضمن ضوابط محددة ودقيقة لهذا الاجراء، ومن الضوابط الواجب النص عليها وتنظيمها في القانون عدم جواز تحليف الموظف المخالف اليمين القانونية وهذه القاعدة جوهرية تتعلق بالنظام العام فلا يمكن ان يكون الانسان شاهد على نفسه استناداً للمبدأ المعروف عدم جواز تجريم الذات أو النفس، كما لم ينظم المشرع مسألة ضبط واحضار الموظف المخالف امام اللجنة التحقيقية في حال امتناعه عن الحضور عمداً، وما هي آثار امتناع الموظف عن الحضور أمام اللجنة التحقيقية رغم صحة اجراءات التبليغ بالحضور، ومدى امكانية استمرار اللجنة بإكمال اجراءات التحقيق في ظل غياب الموظف.

كما لم ينص القانون العراقي على حق الموظف المخالف بالصمت وعدم الاجابة على كافة الاسئلة الموجهة له من اللجنة التحقيقية كأحد وسائل الدفاع، كما لم يتضمن القانون العراقي نصاً يوجب اللجنة التحقيقية بتنبيه الموظف المخالف الى أنه في موضع أتهام حتى يتخذ الحيطة في الاجابة وعدم الاسترسال في أمور قد تستخدم ضده في الادانة، وحظر اسلوب الاتهام المتأخر للموظف لأن فيه تلاعب في المركز القانوني للموظف أثناء التحقيق وحضر التحقيقات المطولة والأسئلة الإيحائية أو الغش أو الخداع لانتزاع إقرار الموظف المخالف.

وأمام هذا الفراغ التشريعي اضطر القضاء الإداري بالتدخل لمعالجة تعسف الادارة في اجراءات التحقيق الإداري وفرض العقوبات الإدارية دون مراعاة ضمانات الموظف، حيث ذهبت المحكمة الإدارية العليا في قرارها الصادر في 9/6/2016 الى القول (… وحيث ان الفقرة (خامساً) من المادة (15) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991 قضت بوجوب مراعاة قانون اصول المحاكمات الجزائية بما يتلائم واحكام قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام، فيتعين على اللجنة التحقيقية الاسترشاد بقواعد التحقيق في الدعوى الجزائية بما يتلائم وطبيعة الدعوى الانضباطية ولا سيما القواعد التي تحكم حقوق المتهم وضماناته، ومقتضى ذلك ان يتم التحقيق تحريرياً مع الموظف، ويثبت أقواله.

وأن تتم مواجهته بما هو منسوب إليه وتمكينه من الدفاع عن نفسه بالوسائل المشروعة، فإن اختار الصمت أمتنع على اللجنة التحقيقة اجباره على الكلام، أو معاقبته على هذا الموقف، انما يكون للجنة استخلاص الحقيقة من الادلة الاخرى، ويعد الصمت في مثل هذه الحالة نزولاً من الموظف في الدفاع عن نفسه، فإذا وجدت اللجنة التحقيقية ان الواقعة المنسوبة اليه ثابتة بأدلة أخرى على النحو الذي تقوم مسئوليته عن الفعل فإنها توصي بمعاقبته، أما إذا لم تجد في الادلة ما يثبت قيامه بذلك الفعل فلا توصي بمعاقبته، ولا يصح عد الامتناع لذاته مخالفة أنضباطية تقوم عليها العقوبة وحيث أن المحكمة قضت بغير ذلك فيكون حكمها غير صحيح…).

والحقيقة أن قرار المحكمة الإدارية العليا صحيح من حيث النتيجة في كون عدم جواز اعتبار صمت الموظف أو امتناعه عن الحضور والدفاع عن نفسه جريمة انضباطية في ذاتها تستحق العقوبة الانضباطية، لأن الموظف في صمته تنازل عن حقه في الدفاع الذي كفله الدستور له في المادة (19/خامساً) منه، إلا أن تسبيب المحكمة الإدارية العليا للقرار غير موافق للقانون، لأن المادة (15/خامساً) من قانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام رقم (14) لسنة 1991. 

قد قصرت سريان احكام قانون أصول المحاكمات الجزائية على اجراءات محكمة قضاء الموظفين وبما يتلائم واحكام هذا القانون – أي بما يتلائم والاحكام الخاصة بالطعن بالعقوبات الانضباطية أمام القضاء وليس اجراءات عمل اللجان التحقيقية – وبالتالي لا يمكن الاسترشاد بها في اجراءات التحقيق الإداري، ولذلك فإن ضمانات المتهم المنصوص في قانون اصول المحاكمات الجزائية تسري فقط على الموظف المخالف الذي يعترض أما محكمة قضاء الموظفين أي في مرحلة المحاكمة فقط.

وكان بإمكان المشرع تلافي هذا الاشكال بإعادة صياغة نص الفقرة (خامساً) من المادة (15) من قانون الانضباط صياغة سليمة وشاملة وواضحة وسهلة التطبيق لتكون كالآتي (تراعي اللجنة التحقيقية المشكلة بموجب هذا القانون ومحكمة قضاء الموظفين عند مباشرة أختصاصها أحكام قانون أصول المحاكمات الجزائية وبما يتلائم واحكام هذا القانون وتكون جلسات التحقيق والمحاكمة سرية) أو ممكن الاستعاضة عن هذه الفقرة بنص عام في الاحكام العامة والختامية (يتم الرجوع الى أحكام قانون أصول المحكامات الجزائية في مرحلتي التحقيق والمحاكمة وبالشكل الذي لا يتعارض واحكام هذا القانون).

12- نص قانون الانضباط العراقي على قيام اللجنة التحقيقية بتحرير محضر تثبت فيه ما اتخذته من اجراءات وما سمعته من أقوال مع توصياتها المسببة، أما بعدم المساءلة وغلق التحقيق أو بفرض إحدى العقوبات المنصوص عليها في هذا القانون، وترفع كل ذلك الى الجهة التي احالت الموظف عليها، إلاّ أنه لم ينظم البيانات الشكلية في محضر التحقيق ولم تصدر تعليمات لاحقة لتنظيم هذا الموضوع، كتثبيت واقعة اطلاع اللجنة التحقيقة على الافادات والوثائق، تثبيت ملخص عن الاجراءات، والاسماء الكاملة والعناوين الوظيفية والاستنتاجات والتوصيات، وتنظيم إضبارة التحقيق بشكل مفهرس ومتسلسل، كيفية تثبيت توقيع الموظف واللجنة التحقيقية والاجراء المستخدم في حال الامتناع عن التوقيع، ورغم ان البيانات الشكلية لا تعد جوهرية بطبيعتها ولا يترتب على تخلف أي منها بطلان اجراءات التحقيق، إلاّ أنه إذا ترتيب على اغفالها تجهيل بالمقصود أو أهدار بضمانة تأديبية فإن ذلك يرتب بطلان التحقيق، لذل فإن من الضروري تحديد هذه البيانات وما يترتب على اغفالها من آثر.

13- حدد القانون وسائل الاثبات في التحقيق الإداري باقوال الموظف والشهود والادلة الكتابية من مستندات وبيانات ولم يشير الى وسائل الاثبات الاخرى كالقرائن والخبرة وغيرها من وسائل الاثبات.

14- لم يأخذ القانون العراقي بوسائل التحقيق الاليكتروني والادلة الاليكترونية واجراء التفتيش الإداري الاليكتروني والمراقبة الاليكترونية في الحدود التي يسمح بها الدستور، كما لم يتضمن الاشارة الى وسائل الاثبات الاليكتروني في التحقيق الإداري وبيان حجيتها في الاثبات وهذا يجعل من التشريع غير متواكباً مع التطور التكنولوجي والاتجاه نحو الحكومة الاليكترونية وإختفاء الوثائق والمستندات الورقية

نتمنى من المشرع العراقي ان ينتبه الى هذا الاغفال التشريعي في نصوص قانون انضباط موظفي الدولة وان يعمل على معالجته في اقرب تعديل وخصوصاً اما تعسف الادارات العامة في ممارسة سلطتها الرئاسية اتجاه الموظفين… والله الموفق .