سترفع الحكومة مشروع قانون الموازنة المصوت عليه الى مجلس النواب لاقراره حسب الاصول الدستورية. تثير المسودة التي قدمتها وزارة المالية وما تم التصريح به عن مشروع قانون الموازنة العامة الذي تم اعتماده من قبل الحكومة الكثير من الجدل والاشكاليات، وكما هو متوقع، بين مؤيد ومُعارض، لهذا الإجراء...
(1)
صوت مجلس الوزراء مساء يوم الاثنين 21 كانون اول 2020 على مشروع قانون الموازنة العامة الاتحادية للسنة المالية 2021 بعد اجراء بعض التعديلات على المسودة التي قدمتها وزارة المالية وذلك في ضوء الملاحظات، المهمة، التي قدمتها الامانة العامة لمجلس الوزراء وعلى ما طرح من اراء، وخاصة من قبل بعض اعضاء مجلس النواب والمتابعين للشأن المالي والاقتصادي من احزاب ومختصين ومواطنين على حد سواء، بعد تسرب المسودة التي قدمتها وزارة المالية.
سترفع الحكومة مشروع قانون الموازنة المصوت عليه الى مجلس النواب لاقراره حسب الاصول الدستورية. تثير المسودة التي قدمتها وزارة المالية وما تم التصريح به عن مشروع قانون الموازنة العامة الذي تم اعتماده من قبل الحكومة الكثير من الجدل والاشكاليات، وكما هو متوقع، بين مؤيد ومُعارض، لهذا الإجراء او ذاك؛ مثل حجم الإنفاق، سعر صرف الدينار، الارتفاع المباشر للأسعار حتى قبل مناقشة الموضوع من قبل مجلس الوزراء، تخفيض مخصصات الموظفين، الضرائب، اساسيات وتوقيت الاصلاحات الاقتصادية (استنادا الى ما ورد في "الورقة البيضاء")، معدلات تصدير واسعار النفط، حصة اقليم كردستان، حجم العجز، الدعم الاجتماعي للطبقات الفقيرة واصحاب الدخل المحدود، رواتب وامتيازات كبار موظفي الدولة والرئاسات الثلاث، النفقات الاستثمارية وتمويل المشاريع المتلكئة وغيرها من الامور التي تخص بعض المحافظات او الشأن العام.
وبسبب متابعتي لهذا الموضوع وتواصلي المباشر مع بعض المعنيين ومن تجارب السنوات السابقة في مناقشة واقرار (وعدم اقرار) قوانين الميزانية فإنني اتوقع حصول مواجهة شديدة، وربما طويلة، داخل قبة مجلس النواب قبل اقرار الصيغة النهائية للقانون.
تتعلق مداخلتي هذه بقضايا الشأن النفطي التي تناولتها المسودة التي قدمتها وزارة المالية وذلك لقناعتي ان ما ورد بحاجة الى مراجعة وتدقيق بهدف عدم تكرار ما حصل في السنوات السابقة وعدم تحميل العراق تكاليف اضافية والتزامات غير مسؤول عنها؛ وارى ضرورة تنبيه المسؤولين والنواب والراي العام لما قد يترتب من تبعات سلبية مؤثرة.
اولا: عوائد صادرات النفط الخام
تم احتساب الايرادات من تصدير النفط الخام على اساس معدل سعر (42) دولار للبرميل ومعدل تصدير يومي 3.250 مليون برميل بضمنها 250 الف برميل يوميا "عن كميات النفط الخام المنتج في اقليم كردستان" وعلى اساس سعر صرف (1450) دينار لكل دولار. (المادة-1-اولا-ب-)
وقد نصت المسودة "تلتزم حكومة اقليم كردستان بتسليم معدل (250000) برميل خام يوميا من النفط الخام المنتج من حقولها لتسويقها عن طريق شركة (تسويق النفط) وعلى ان تسلم الايرادات النفطية وغير النفطية الى الخزينة العامة للدولة حصرا" (المادة-11-ثانيا-أ-)
لابد من تسجيل الملاحظات التالية وارجو الانتباه اليها واخذ تبعاتها بنظر الاعتبار:
1. ان اعتماد الارقام اعلاه وبعملية حسابية بسيطة يكون حجم عوائد صادرات النفط الخام خلال عام 2021 (72,242,625,000) الف دينار عراقي. ولكن الارقام المذكورة في الجدول المذكور في الصفحة (6) من المسودة تحت فقرة "الايرادات النفطية" هي (73,010,925,000) الف دينار، وان الارقام المذكورة في الجدول (أ) من الملاحق الاحصائية وتحت الفقرة " الايرادات النفطية والثروات المعدنية مع صادرات المنتجات النفطية" هي (73,010,925,000) الف دينار. وهذا يشير الى الغموض في الفقرات الثلاث وقيمها مما يتطلب من وزارة المالية تدقيق الارقام وتوضيح الفقرات وخاصة في الجدول (أ) المذكور؛ فهل تتضمن فقرة "الايرادات النفطية" عوائد صادرات النفط الخام وعوائد بيع النفط الخام في السوق المحلية وتجهيزات المصافي؟ وهل تتضمن فقرة "الثروات المعدنية" عوائد الصادرات وعوائد بيعها في السوق المحلية؟ ولماذا ذكرت "صادرات المنتجات النفطية" ولم تذكر عوائد بيع المنتجات النفطية المنتجة محليا والتي ستباع في السوق المحلية؟ ولماذا لم يتم ذكر قيمة استيرادات المنتجات النفطية وانواعها؟ كل هذه الاسئلة تؤشر، بنظري، الى خلل مؤثر في المسودة التي اعدتها وزارة المالية. كذلك أجد ان المسودة لم تلتزم بالمفاهيم والمصطلحات والمضامين التي وردت في قانون الادارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019؛
2. سعر 42 دولار للبرميل. بسبب تاثير جائحة كورونا على الاقتصاد العالمي وانعكاسات ذلك على الطلب على النفط واسعاره فقد انخفض سعر النفط العراقي المصدر من حوالي 60 دولار للبرميل في شهر كانون ثاني من هذا العام الى اوطأ مستوى عند 14.6 دولار في شهر نيسان ليتحسن تدريجيا ليصل الى حوالي 43.4 دولار في شهر آب ثم ينخفض الى حوالي 41.9 دولار في شهر تشرين الثاني الاخير. وعليه فإلى جانب التذبذب المعهود في اسعار النفط فان معدل سعر النفط العراقي المصدر تحت ضغط جائحة كورونا (منذ شهر آذار هذا العام) كان بحدود 33 دولار للبرميل. ولكن اذا اخذنا بنظر الاعتبار التحسن في الاسعار نتيجة لاتفاق (اوبك+) وتكيّف السوق الدولية لجائحة كورونا نجد ان معدل سعر النفط العراقي خلال الفترة من حزيران الى تشرين ثاني كان بحدود 39.88 دولار.
لذا فان اعتماد سعر 42 دولار للبرميل ممكن تحقيقه كمعدل لعام 2021 فيما لو تمت السيطرة على جائحة كورونا ويستعيد الاقتصاد العالمي نشاطاته تدريجيا، وقد لا يكون ذلك ممكنا اذا حصل العكس في ضوء انتشار فصيلة جديدة للفايروس وعدم توفر لقاحات كافية. اذن نحن امام حالة عدم يقين Uncertainty معقدة وقد تأخذ اسعار النفط اي اتجاه صعودا او هبوطا وبانحراف كبير او قليل عن السعر المعتمد في مشروع الموازنة. ومع ذلك فإنني لم أجد في مسودة وزارة المالية ولا في الوثائق المرفقة للمسودة التي ارسلت الى مجلس الوزراء ما يشير الى تقدير حساسية عوائد الصادرات للتغير في السعر المعتمد ولا في كيفية التعامل مع مثل هذه التغيرات.
ولكن، استنادا الى تجارب السنوات السابقة ومنذ عام 2004، توجد حالة عدم يقين عالية وشبه اكيدة بعدم تحقق سعر 42 دولار لجميع الصادرات النفطية وذلك بسبب عدم تنفيذ حكومة الاقليم التزاماتها، كما سيناقش لاحقا.
3. معدل تصدير 3.250 مليون برميل يوميا. في هذا المجال لابد من التمييز بين صادرات النفط العراقي من شمال ووسط وجنوب العراق والتي تتم عادة بواسطة شركة تسويق النفط-سومو والبالغة 3 مليون برميل يوميا وبين كمية النفط التي التزمت حكومة الاقليم بها والبالغة 250 الف برميل يوميا.
ففيما يتعلق بهدف تصدير 3 مليون برميل يوميا من النفط العراقي فان البيانات الاحصائية لهذا العام (لغاية نهاية تشرين ثاني) تشير الى معدل تصدير 3 مليون برميل يوميا. ولكن اذا اخذنا بنظر الاعتبار تأثير الجائحة وقرارات (اوبك+) فان معدل الصادرات، خلال الفترة من آذار الى نهاية تشرين ثاني، كان بحدود 2.935 مليون برميل يوميا. وهذا يعني احتمالية تحقيق هدف مسودة الموازنة مالم تحدث امور طارئة على المستوى الاقليمي او الدولي، جيوسياسية او اقتصادية او ما يتعلق بجائحة كورونا. ولكن قد يواجه العراق صعوبة في تصدير هذا المستوي بسبب تأثير انتاج اقليم كردستان، كما يتضح ادناه.
اما ما يتعلق بالكمية التي التزمت بتسليمها حكومة الاقليم اجد من الضروري التنبيه الى ما يلي:
1. حسب البيانات الرسمية لوزارة النفط فان معدل صادرات الاقليم (احادية الجانب) خلال الفترة من آذار الى نهاية تشرين اول من هذا العام بلغ حوالي 432 الف برميل يوميا؛ واذا افترضنا استمرار نفس المعدل فان حكومة الاقليم ستستمر في التصدير والاحتفاظ بعوائد 182 الف برميل يوميا، اضافة الى حصتها من الموازنة الاتحادية!!؟؟؛
2. بما ان انتاج النفط في الاقليم يحتسب ضمن انتاج العراق فيما يتعلق باتفاقات (اوبك+) وان حصة العراق حسب الاتفاق الاخير ستكون في شهر كانون ثاني 2021 بحدود 3.857 مليون برميل يوميا فان استمرار الاقليم في "تصدير" 432 الف برميل يوميا ستجعل من الصعب على العراق تصدير 3 مليون برميل يوميا وذلك بسبب تغطية متطلبات المصافي العراقية التي تقدر بحدود 550 الف برميل يوميا، كما في شهر تشرين ثاني الماضي. ومع الاسف لم تتناول وزارة المالية هذا الموضوع ولم تأخذه في الحسبان عند اعداد مسودة الموازنة؛
3. نصت قوانين الموازنة للأعوام الماضية على تعبير "ما لا يقل عن 250000 برميل" (وقد نبهت الامانة العامة لمجلس الوزراء الى ذلك) ولكن تم استبداله في المسودة المقترحة بتعبير "معدل 250000 برميل ". يعتبر تغيير النص تراجعا لا مبرر له من قبل الحكومة الاتحادية من جهة ومن جهة ثانية فان استخدام تعبير "معدل" يمّكن حكومة الاقليم ويسمح لها بعدم تسليم الكمية التي التزمت بها، وهي 250 الف برميل يوميا، عنما تكون اسعار النفط مرتفعة وتعوض عن ذلك عندما تكون اسعار النفط منخفضة؛ اي انها تحقق عوائد تصدير اضافية ويتحمل العراق اعباء ذلك رغم ان "المعدل" يبقى على ما هو عليه وهو 250 الف برميل يوميا وذلك باستخدام الرصيد المتبقي البالغ 182 برميل يوميا المذكور اعلاه. (علما ان حكومة الاقليم لجأت الى استخدام حجة "المعدل" خلال حكومة المالكي الثانية!! فكيف اغفلت وزارة المالية هذه الاحتمالية وتلك الحقيقة؟؟؟).
4. ورد في مسودة القانون تعبير "شركة (تسويق النفط)" وهذا تعبير عام لم يعرف من هي هذه الشركة ولا عائديتها، مما يفتح الباب واسعا للتفسير وللخلاف؛ فقد تلجأ حكومة الاقليم الى تسمية احدى تشكيلاتها كشركة تسويق نفط (ان لم تكن موجودة فعليا ولو حتى شكليا) وتعهد اليها مهمة تصدير الكمية المذكورة او حتى يمكنها تكليف اي "شركة تسويق نفط" اجنبية للقيام بالمهمة ثم تسلم "الايرادات النفطية الى الخزينة العامة للدولة حصرا"، كما مورد في مسودة القانون. وهنا تبرز مشكلة تتعلق بأسعار تصدير نفط كردستان والتي اثبتت الاحصائيات السبقة بانها اقل من معدل سعر تصدير النفط العراقي بحوالي 7 دولار للبرميل خلال الاشهر التسعة الاولى من هذا العام. ولهذا كانت قوانين الموازنة للأعوام السابقة حذرة حيث كانت تنص على "شركة (سومو) حصرا". لذا ارى من المهم جدا اعادة صياغة هذه الفقرة وتأكيد ذكر شركة سومو؛
5. وفي حالة عدم ايفاء حكومة الاقليم بالتزاماتها حسب ما ورد اعلاه فنصت مسودة القانون (المادة-11-ثانيا-ج-) ان تقوم وزارة المالية بتطبيق احكام المادة (27- خامسا) من قانون الادارة المالية رقم (6) لعام 2019. المشكلة ان المادة (27- خامسا) تواجه اشكاليات عديدة منها: 1- انها لا تتضمن اية آلية او اسس ومعايير الاحتساب التي يتم بموجبها "تنزيل المبالغ المترتبة على عدم تحويل ايرادات النفط والغاز من تمويلها السنوي"؛ 2- انها تشمل عوائد النفط والغاز بالمجمل وليس الصادرات فقط، علما ان مسودة قانون الموازنة يتعلق بجزء من نفط الاقليم الذي سيصدر؛ 3- انها معنية بالمبالغ السنوية.
لكل هذه الاسباب ارى ان تحدد مسودة قانون الموازنة كيفية تحديد سعر برميل النفط الذي سيعتمد لتقدير العوائد في حالة عدم تسليم حكومة الاقليم كل او جزء من التزاماتها واقترح ان ينص في قانون الموازنة ان تقوم شركة تسويق النفط- سومو بتحديد المعادلة السعرية لهذا الغرض. كذلك ارى ان يتم الاستقطاع على اساس شهري وتجري التسوية الحسابية كل ثلاثة اشهر.
ثانيا: القروض والالتزامات المالية لحكومة الاقليم
تضمنت "المادة-11-ثالثا" الزام وزارة المالية الاتحادية بتسوية القروض والالتزامات المالية التي ترتبت على حكومة الاقليم "نتيجة العجز المتحقق في موازنتها خلال السنوات 2014-2019" بعد تدقيقها" وتتم التسوية على شكل دفعات سنوية.
من الغريب جدا ان تتحمل الحكومة الاتحادية تبعات العجز المتحقق في موازنات الاقليم وانني ارى حذف هذه "المادة-11-ثالثا" لاسباب عديدة اوجزها بما يلي:
1. تخالفها لكل من الدستور وقانون الادارة المالية الاتحادية رقم (6) لسنة 2019؛
2.عدم ورود مثل هذا النص في قوانين الموازنات السابقة، علما ان تلك القوانين كانت تكرر "تسوية المستحقات بين اقليم كردستان والحكومة الاتحادية للسنوات 2004 ولغاية.... بعد تدقيقها"؛
3.سبق ان اعدت دراسة رسمية وقدمت الى مجلس الوزراء بتاريخ 31 كانون اول 2019 حيث قدرت ان مجموع الاضرار الناتجة عن كميات النفط التي تصرف بها الاقليم ولم تقم حكومة الاقليم بتسليمها الى الحكومة الاتحادية قد تجاوز 128 مليار دولار، فكيف انقلب الامر؟؟؟؟؟؛
4. توجد العديد من التقارير والبيانات الدولية الموثقة التي تؤشر الى تفشي الفساد في حكومة الاقليم، وقد تسبب هذا الفساد وعدم الكفاءة في ذلك العجز في موازنات الاقليم؛ فلماذا يمول العراق ذلك الفساد في حكومة الاقليم؛
5. بسبب القرارات الخاطئة والفساد فقد خسرت حكومة الاقليم العديد من القضايا امام محكمة لندن للتحكيم الدولي مما ترتب عليها دفع البلايين لخسارتها الدعوات، وساهمت هذه الغرامات في العجز المالي؛
6. ان ممارسة "البيع المسبق" لنفط الاقليم ساهم في تراكم ديون الاقليم والفوائد العالية عليها، وغير ذلك.
كما وانني ادعم وجهة نظر الامانة العامة لمجلس الوزراء التي وردت بشأن هذه "المادة-11-ثالثا" وأأكد دعوتي بحذف هذه المادة من قانون الموازنة.
ثالثا: الكلفة التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم
من ضمن الامور الغريبة جدا والمحيرة للغاية التي وردت في مسودة الموازنة اعتبار " الكلفة التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم" ضمن "النفقات السيادية" (المادة 10- ثانيا-)!!؟؟ فكما تبين اعلاه ان الاقليم صدر 432 الف برميل يوميا دون موافقة الحكومة الاتحادية ولم يسلم دولارا واحدا لخزينة الدولة فكيف يمكن اعتبار كلف تصدير تلك الكمية ضمن النفقات السيادية!؟
ثم يتكرر نفس الامر حيث "تلتزم الحكومة الاتحادية تسديد الكلف التشغيلية عن نقل بحدود (350) الف برميل يوميا من النفط الخام المصدر من خلال انبوب التصدير منها (250) الف برميل من نفط الاقليم و(100) الف برميل..." (المادة 11- رابعا). وهنا نجد خللا صياغيا غير متوقع من وزارة المالية: فالرقم (350) يشير الى الف برميل يوميا بينما الرقمين (250) و (100) يشيران الى الف برميل (بدون يوميا)!!! وقد يكون هذا خطا مطبعي، ولكن من اين تأتي ولمن تعود الكمية (100) الف برميل يوميا؟؟
في ضوء ما تقدم فإنني ارى ان مسودة قانون الموازنة لعام 2021 وعلى قدر تعلق الامر بالأمر النفطي تضمنت العديد من المواد والفقرات التي تحمل الحكومة الاتحادية اعباء مالية كبيرة وغير مقبولة على الاطلاق وان بعض النصوص والارقام غير دقيقة مما يتطلب اعادة النظر بها وتدقيقها ومعالجة الثغرات العديدة التي وردت فيها.
انني ادعو اعضاء البرلمان الى رفض مسودة قانون الموازنة بصيغته الحالية واعادته للحكومة. كما وادعو المختصين الى تناول الجوانب الاقتصادية والاجتماعية والقطاعية الاخرى في مسودة القانون حيث وجدت فيها العديد من الاخطاء والثغرات التي لم اتناولها في هذه المداخلة لأنني ركزت على الجوانب النفطية بحكم الاختصاص.
(2)
يشكل العجز المالي حوالي 48% من العوائد النفطية المحددة في مشروع قانون الموازنة. يمكن، تحليليا، تغطية اجمالي العجز في حالتين او احتمالين: اما ان يكون معدل سعر النفط العراقي المصدر اعلى من 76.33 دولار للبرميل وبمعدل تصدير 3.250 مليون برميل يوميا، او تصدير 5.910 مليون برميل يوميا وبسعر 42 دولار للبرميل؛ كلا الاحتمالين مستحيلة التحقق على الاطلاق في عام 2021؛ فأوضاع الاقتصاد العالمي في ضل جائحة كورونا يحول دون تحقق الاحتمال الاول، وعدم وجود الطاقة الانتاجية والتصديرية للنفط الخام في العراق (حتى في حالة وجود الطلب على النفط في السوق الدولية) تحول دون تحقق الاحتمال الثاني. هذا يدلل على عمق "الازمة المالية للدولة" والاحتمالية العالية جدا للاقتراض مما يدفع الاقتصاد العراقي الى "فخ المديونية" الذي حذرت منه مرارا وتكرارا خلال العشر سنوات الماضية، فلماذا تكرار غير الممكن وغير المرغوب!!!؟؟؟؟
تناول الجزء الاول من هذه المداخلة القضايا التالية: عوائد صادرات النفط الخام، القروض والالتزامات المالية لحكومة الاقليم، الكلفة التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم.
سأتناول في هذا الجزء الثاني والاخير بقية المسائل النفطية المهمة التي تناولها، او تجاهلها، مشروع قانون موازنة السنة القادمة. سيتم تناول الامور النفطية حسب ورودها في مشروع القانون بعد استكمال مناقشة اهمية ودور شركة تسويق النفط-سومو.
وقبل الاسترسال اجد من الضروري التنويه بإيجاز عن "خصوصية" قوانين الموازنة العامة للدولة واختلافها عن القوانين او الوثائق الاخرى واهمية ذلك، منهجيا، عند عرض مضامين قانون الموازنة وتحليل تلك المضامين؛
1. يعتبر قانون الموازنة اهم وثيقة اقتصادية مالية لأنها ملزمة التنفيذ قانونيا (بعكس خطة التنمية الوطنية و"الورقة البيضاء")، ولأنه يتم بموجبها تقييم مدى التزام الحكومة بتنفيذ المنهاج والبرنامج الوزاري التي تقدمت بهما، ولأنها تعكس التوجهات الفكرية والاقتصادية والسياسية والاجتماعية للسلطة التنفيذية، ولأنها تتضمن بيانات واحصائيات مهمة قد لا يتوفر بعضها بهذا الشكل والشمولية في مصادر رسمية اخرى؛
2. الموازنة العامة الاتحادية هي بشكل اساسي "فقرات" و"ارقام ": فقرات تفصيلية تتعلق بمصدر "الايرادات" واوجه "النفقات"، و ارقام تعبر عن كميات عينية او نقدية او نسب مئوية تقترن بالفقرات التفصيلية. وهذا يعني ويتطلب الدقة والوضوح بكل ما يتعلق بصياغة الفقرات وصحة وتطابق الارقام؛ ان عدم وضوح او شمولية او تكرار الفقرات من جهة وعدم دقة او تباين الارقام يقود الى اشكاليات على مستوى التنفيذ ويؤشر على عدم الاهتمام عند اعداد مشروع قانون الموازنة (اي وجود مشكلة السيطرة النوعية)؛
3. سريان قانون الموازنة محدد زمنيا بسنة واحدة فقط، خلافا للقوانين الاخرى التي تبقى سارية المفعول اعتبارا من تاريخ نشرها في الجريدة الرسمية مالم تلغى بقانون اخر ويمكن تعديلها عند الضرورة. اما قانون الموازنة فيبدا وينتهي سريانه بين بداية و نهاية السنة المالية المعنية، ويمكن اصدار موازنة تكميلية ولكنها تبقى محددة بنفس الاطار الزمني لقانون الموازنة ذاته: اي مبدأ "سنوية الموازنة"؛
4. اقتران وتلازم والتوازن بين "الصلاحيات" و "الضوابط" التي يجب الالتزام بها عند ممارسة تلك الصلاحيات، وخاصة فيما يتعلق بأوجه الانفاق او الالتزامات والتصرف بالممتلكات العامة؛ ان تخويل الصلاحيات (لأي مسؤول) دون ضوابط ومعايير الشفافية والمساءلة يفتح مجال الفساد واسعا ويخالف مبدأ "شفافية الموازنة" الذي اكدت عليه (المادة -50 و المادة -51-اولا )؛
5. وبما ان قانون الموازنة لعام 2021 هو اول قانون موازنة يتم تشريعه بعد وعلى ضوء متطلبات قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019، فهذا يعني، منهجيا، ان لا يعد ولا ينظر الى قانون الموازنة بنفس السياقات والمفاهيم السابقة التي كانت سائدة قبل 2019 بل بموجب ما يتطلبه قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019 ومدى الامتثال له او عدمه، وخاصة ما يتعلق بمسألة "الشفافية" والتقارير والوثائق التي يجب ان ترفق مع مشروع قانون الموازنة (وهذا يفسر حجم وضخامة "ملف " مشروع قانون موازنة 2021 الذي ارسلته وزارة المالية الى مجلس الوزراء مرفقا بكتابها رقم 35541 في 3/12/2020 والذي تضمن عشر وثائق بلغت بمجملها 478 صفحة Pdf).
اما "تحليل" قانون الموازنة فانه، موضوعيا بطبيعته، ومعني ويساعد على تشخيص وتقييم اساسيات وتبعات وتوجهات الحكومة وتاثيراتها على مستويات الاقتصاد الكلي او القطاعي او المناطقي او الفئوي وفي ضوء منهجية التحليل وادواته ومنطلقاته الفكرية. وقد يتناول التحليل جوانب عديدة منها: السياسة المالية (الضرائب، ادارة الدين العام والادارة المالية، توزيع الثروة والعوائد...) والسياسة النقدية (سعر الصرف والتضخم والاستقرار النقدي واحتياطيات تغطية العملة.. ) والسياسة التنموية (الاستثمار في البنى التحتية وفي القطاعات الانتاجية، التغييرات الهيكلية الافقية والعمودية) والسياسات الاجتماعية (التنمية البشرية و التعليم والصحة، محاربة الفقر، شبكات الحماية الاجتماعية والبطاقة التموينية،......) وغيرها؛ ولهذا ادعوا المختصين للمساهمة في تقييم مشروع قانون الموازنة كل حسب تخصصه.
نعود الان الى مواصلة فقرات الجزء الثاني من هذه المداخلة.
اولا: تجاهل (عن قصد او اهمال) شركة تسويق النفط- سومو
لقد تجاهل مشروع قانون الموازنة الدور الاساسي والقانوني والشواهد التنفيذية (منذ بداية عقد سبعينات القرن الماضي) المتعلقة بشركة سومو بكونها الشركة العامة الوحيدة المخولة حصرا بتصدير النفط الخام اضافة الى استيراد وتصدير المنتجات النفطية.
كذلك يبدو ان من اعد مسودة مشروع قانون الموازنة يجهل (او تجاهل) قرار المحكمة الاتحادية العليا ( قرار حكم عدد (66 وموحداتها 71و 157و 224/اتحادية/اعلام/2018 المعلن بتاريخ 23/1/2019)، الفقرة 4)) الذي أكد دور سومو وذلك عند قبول الطعن المقدم بقانون شركة النفط الوطنية العراقية رقم 4 لسنة 2018.
وبما ان تصدير النفط الخام هو من اهم بنود النشاط التجاري في العراق وان العراق عضو وثاني اكبر منتج للنفط في منظمة الاوبك فان المواد الدستورية ذات العلاقة (المادة (80) سادسا:- والمادة (110) اولا- وثالثا-) تدلل على ان يكون كل تصدير للنفط الخام حصرا من خلال سومو (اي كامل تصدير النفط الخام من كردستان وليس جزء منه).
وعليه ارى ان يؤكد قانون الموازنة بشكل واضح وصريح على اهمية ودور وتفعيل دور شركة تصدير النفط سومو فيما يتعلق ببعض متطلبات (المادة -10- ه-) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019.
ثانيا: مستحقات "البترودولار"
اعتمد مشروع قانون الموازنة (المادة-2-اولا-5.) نفس الاسس والنسب والصياغة التي ذكرت في قوانين الموازنات السنوية الماضية وذلك بما اصبح يسمى مستحقات "البترودولار" التي تدفع الى الاقليم والمحافظات المنتجة للنفط والغاز وعن تصفية النفط الخام. وفي هذا المجال اسجل الملاحظات التالية:
1.عدم ذكر الفقرات 1 و2 و3 من (المادة -2- اولا) في مسودة القانون!!!!؛
2.عدم ذكر تعبير "البترودولار" على الرغم انه مذكور في (المادة-29-2-) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019 وكان يفترض لوزارة المالية ان تعد مسودة مشروع الموازنة في ضوء وحسب ما ورد في قانون الادارة المالية الاتحادية، علما ان "بيان حول الموازنة الاتحادية لجمهورية العراق لعام 2021" المقدم من قبل وزير المالية الى مجلس الوزراء مرفقا بمشروع قانون الموازنة قد تضمن "مبدأ نقل البترودولار الى المحافظات المنتجة للنفط مبدأ جيد..". كذلك تضمن احد الجداول الملحقة بمشروع القانون فقرة "عقود التراخيص البترودلار" وتخصيص مبالغ لها؛
3.اما ما يتعلق بتخصيص "20% من المبالغ المتحققة من زيادة الايرادات النفطية عن الايرادات المخططة" في موازنة 2021، فانه تكرار، غير مبرر، لنص ورد في الموازنات السنوية السابقة لاستحالة تحققه في عام 2021، كما سأتناوله ادناه؛
لذى ارى ان تعيد وزارة المالية النظر في هذه المادة والتاكد من دقة صياغتها.
ثالثا: تغطية العجز المالي في مشروع الموازنة
ذكر مشروع القانون (المادة-2-ثانيا-) حجم العجز المالي المخطط والبالغ (58260763114) الف دينار وان يتم تغطيته "من الوفرة المتحققة من زيادة اسعار بيع النفط الخام المصدر او زيادة صادرات النفط الخام او الاقتراض الداخلي والخارجي ومن مبالغ النقد المدورة في حساب وزارة المالية".
على قدر تعلق الامر بزيادة اسعار او صادرات النفط الخام لتغطية كامل العجز المالي فان احتمالية تحقق ذلك يبدو معدومة للغاية؛ لأجل ان تتحقق عوائد نفطية تغطي اجمالي العجز في عام 2021 فان ذلك يتطلب اما ان يكون معدل سعر النفط العراقي المصدر اعلى من (سعر ألتصافيBreakeven Oil Price ) المقدر بحوالي 76.33 دولار للبرميل وبمعدل تصدير 3.250 مليون برميل يوميا او تصدير 5.910 مليون برميل يوميا (Breakeven Oil Export Level ) وبسعر 42 دولار للبرميل؛ وكلا الاحتمالين مستحيلة التحقق على الاطلاق في عام 2021؛ فأوضاع الاقتصاد العالمي في ظل جائحة كورونا يحول دون تحقق الاحتمال الاول، وعدم وجود الطاقة الانتاجية والتصديرية للنفط الخام في العراق تحول دون تحقق الاحتمال الثاني. فلماذا تكرار غير الممكن!!!؟؟؟؟
كذلك لم اجد، في "بيان حول الموازنة الاتحادية لجمهورية العراق لعام 2021" المقدم من قبل وزير المالية الى مجلس الوزراء مرفقا بمشروع قانون الموازنة، اي تحليل او توضيح او معالجة لعدم تحقق اي من ألاحتمالين اعلاه. كما وانني ارى، في هذا المجال، عدم امتثال وزارة المالية ووزير المالية لمتطلبات قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019و خاصة (المادة-3-اولا:)
رابعا: النفقات السيادية
ادرجت (المادة 10-ثانيا-) من مشروع القانون مجموعة كبيرة جدا (اكثر من 100) من الفقرات التي تقع ضمن النفقات السيادية. وحول ما ورد في هذه المادة أسجل الملاحظات التالية:
1. من المعتاد ان تدرج هذه الفقرات في جميع قوانين الموازنات خلال السنوات السابقة. وقد كررت وزارة المالية نفس المنهجية السابقة ولكنها لم تلتزم بما ورد بما ورد في ( المادة 50 والمادة-51- اولا-) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019 والمتعلقة بشفافية الموازنة؛ حيث ان المطلوب هو تحديد "القيم" وليس فقط ذكر الفقرات. وعليه اقترح على الوزارة الافصاح عن قيمة كل من الفقرات الواردة ضمن النفقات السيادية حيث وجدت من الصعوبة التوصل الى قيم العديد من هذه الفقرات في الجداول الكثيرة والطويلة وغير الواضحة الملحقة في مشروع قانون الموازنة. يضاف الى ذلك ضرورة التحقق من دقة جميع الفقرات المدرجة؛ فمثلا لا توجد "هيئة المساءلة والعدالة" بل توجد "هيئة النزاهة الاتحادية"؛
2. توجد احتمالية "تكرر" بعض الفقرات سواء لتضمينها ضمن فقرة سيادية اخرى (مثل رواتب البيشمركة ووزارة الدفاع، والمادة -34-أ-) او شمولها في مادة اخرى في نفس مشروع القانون (مثل اجور الكلف التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم وما ذكر في المادة -11 –رابعا من مشروع قانون الموازنة) او شمولها بنفقات اخرى (مثل هيئة دعاوى الملكية المشمولة في "النفقات الحاكمة" حسب المادة-10-اولا)؛ كل هذه الامثلة قد تقود الى احتساب مزدوج Double Counting ما يتطلب من وزارة المالية اعادة تدقيق جميع فقرات النفقات السيادية وتحديد قيمة كل منها؛
3. لم توضح وزارة المالية الفقرات وتخصيصاتها التي تم حذفها من والتي تم اضافتها الى النفقات السيادية وبيان اسباب الحذف او الاضافة؛ حيث لمجموع النفقات السيادية تأثير مباشر في تحديد حصة الاقليم!!!
4. وعلى قدر تعلق الامر بالقطاع النفطي فقد ذكرت الفقرات التالية ضمن النفقات السيادية: (المساهمة في كلفة انتاج النفط الخام المصدر)، (مشاريع عقود التراخيص)، (فوائد حوالات الخزينة بموجب حوالة التمويل لشركات النفط الاجنبية من قبل كل من مصرف الرشيد والرافدين والمصرف العراقي للتجارة بموجب قانون الموازنة)، (اجور الكلف التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من قبل الاقليم)، (اجور الكلف التشغيلية لنقل النفط الخام المصدر من..... نفط حقول كركوك). تثير تلك الفقرات العديد من الاسئلة ليس فقط عن تحديد قيمة كل منها بل ايضا ماذا يشمل كل منها؟ وماذا بشان الفقرات المتعلقة بالقطاع النفطي المذكورة في مشروع القانون ولكنها لم تدرج ضمن النفقات السيادية (مثلا المادة -25-) ومستحقات المحافظات من "البترودولار" (المادة2-اولا-5) او المبالغ المذكورة في الجداول الملحقة بالقانون ولكنها لم تدرج ضمن النفقات السيادية؛
خامسا: تسوية المستحقات بين الحكومة الاتحادية واقليم كردستان للسنوت 2004 ولغاية 2020
تناولت (المادة-11- اولا) الموضوع اعلاه، وأود تسجيل ما يلي بشأنها: 1- يتكرر هذا الموضوع كل سنة دون التوصل الى نتائج لحسمه، واعتقد انه سيتكرر مستقبلا لسببين، الاول هو عدم وجود نية حقيقية لحسم الموضوع ولتسييسه عند الحاجة، اما الثاني فان حجم المستحقات يتزايد بمرور الزمن مما يصعب من مهمة تسويتها؛ 2- عدم دقة الصيغة؛ حيث كان يجب ان يكون "تسوية المستحقات بين الحكومة الاتحادية وحكومة اقليم كردستان"؛ 3- اشارت المادة اعلاه الى مراعات احكام المادة (24-ثانيا- ب) من قانون الادارة المالية الاتحادية رقم 6 لسنة 2019؛ ولكن لا توجد فقرة (ب) في المادة المشار اليها!!؟؟
لذا ارى قيام وزارة المالية بتدقيق واعادة صياغة هذه المادة.
سادسا: تخصيصات بدون مشاريع نفطية محددة
تضمن مشروع قانون الموازنة الاشارة الى تخصيصات مالية الى وزارة النفط، وكذلك للوزارات الاخرى، ولكن دون ذكر المشاريع ومبلغ تخصيصات كل منها. ومن الامثلة على ذلك قدر تعلق الامر بوزارة النفط ما يلي:
تخصيص مبلغ (200) مليون دولار من قرض الوكالة اليابانية للتعاون الدولي (المادة-2-ثانيا-2-ب-2-ب)؛
تخصيص مبلغ (50) مليون دولار بموجب آلية الاتفاقية الاطارية الموقعة بين وزارة المالية الاتحادية ومؤسسة ضمان الصادرات الصينية – سينوشور (المادة-2-ثانيا-2-ب-2 -ر-) )).
سابعا: قضايا متفرقة تتعلق بالقطاع النفطي
ادرج فيما يلي قضايا اخري تتعلق بالقطاع النفطي التي وردت في مسودة مشروع قانون الموازنة او ضمن الجداول التفصيلية الملحقة بها (رغم ان اغلب محتويات الجداول يصعب قراءتها).
1. لم يتم تحديد "اضافة مبالغ عن عقود التراخيص التي تم تحويلها الى شركات النفط الاجنبية عينا.." (المادة 25)؛
2. ما هو المقصود من وما تتضمن فقرة "كلفة انتاج النفط الخام" حسب المقترحات الثلاثة لعام 2021 واي منها تم تضمينه في حسابات الموازنة؟ (الجدول المعنون النشاط العام لوزارة المالية لعام 2021.... )؛
3. لماذا تم ذكر "رواتب شركة المعدات الهندسية" فقط ضمن فقرة "اولا: رواتب الشركات والمديريات الممولة ذاتيا" التابعة لوزارة النفط؟ فهل جميع بقية الشركات العامة التابعة لوزارة النفط غير ممولة ذاتيا بالكامل!!! (الجدول المعنون النشاط العام لوزارة المالية لعام 2021، فقرة "الاعانات" "اولا" تسلسل 9)؛
4. ما هو المقصود بفقرة "دعم غاز البصرة"؟ واي مشروع بالتحديد؟ وحسب اي من المقترحات الثلاثة لعام 2021 واي منها تم تضمينه في حسابات الموازنة؟ (الجدول المعنون النشاط العام لوزارة المالية لعام 2021 فقرة "ثانيا: بقية الاعانات" تسلسل 4)؛
5.ما المقصود بفقرة "عقود التراخيص البترودولار"؛ فعقود جولات التراخيص لا تتضمن تعريف او فقرة عن " البترودولار " و" تخصيصات" البترودولار التي تم طرحها منذ سنة 2011 وادراجها في قوانين الموازنة السنوية وقانون المحافظات غير المنتظمة في اقليم رقم (21) لعام 2008 وتعديلاته تشمل، كما ذكر اعلاه، انتاج النفط الخام (حسب عقود جولات التراخيص والحقول التي تدار بالجهد الوطني) وتصفية النفط الخام وانتاج الغاز الطبيعي.
تشير اخر المعلومات الرسمية ان "الموازنة تم توقيعها وسيتم ارسالها يوم الثلاثاء (29/12/2020) الى مجلس النواب" وعليه ارجو ان تساهم هذه المداخلة، بجزئيها، في تسهيل مهمة اعضاء مجلس النواب عند مناقشة وتحليل وتعديل مشروع القانون حيث انه غير مقبول بصيغته الحالية.
اضف تعليق