|
أصدر مجلس الرئاسة قانون التضمين المرقم 12 لسنة 2006
والذي نظم الأحكام القانونية لتضمين الموظف أو المكلف بخدمة عامة عند
إلحاقه ضرراً بالمال العام بسبب إهماله وتقصيره أو مخالفته القوانين
والأنظمة والتعليمات، ومن ايجابيات هذا القانون جمعه وتوحيده لتلك
الأحكام القانونية بعدما كانت مبعثرة في جملة من القرارات مجلس قيادة
الثورة المنحل، ولغرض تسليط الضوء على تلك الأحكام سأتولى عرضها على
وفق القراءة التالية:ـ
أولا:الشخص الذي يقع عليه عبء التعويض
ورد في صدر المادة (1) من القانون بيان ماهية وطبيعة الأشخاص الذين
يقع عليهم عبء التعويض ويكونون ملزمين بتعويض الضرر الذي يلحق بالمال
العام من جراء عملهم المشار إليه في تلك المادة، والذين ورد ذكرهم على
سبيل الحصر ولا يجوز إضافة أي فئة أو شخص آخر من غير الذين ذكروا في
تلك المادة وهم كما يلي:ـ
(1- الموظف 2- المكلف بخدمة عامة 3- الشركة العامة 4- الشركة الخاصة
5- المقاول).
ولغرض التمكن من تحديد المراكز القانونية لمن ذكروا في أعلاه ما ورد
التعويض القانوني الذي ورد في النصوص القانونية على وفق ما يلي:.
1. الموظف: هو الشخص الذي يشغل وظيفته في الملاك الدائم للدولة
بمعنى كل من يشغل منصب او درجة وظيفية في الوزارات او المؤسسات او
الشركات التابعة للحكومة الدولة.
2. المكلف بخدمة عامة: وهذا العنوان كان قد عرفته الفقر(2) من
المادة (19) من قانون العقوبات رقم 111 لسنة 1968 المعدل، وهو كل موظف
أو مستخدم أو عامل أنيطت به مهمة عامة في خدمة الحكومة ودوائرها
الرسمية والمصالح التابعة لها او الموضوعة تحت رقابتها ويشمل ذلك رئيس
الوزراء ونوابه والوزراء وأعضاء المجالس النيابية والإدارية والبلدية
كما يشمل المحكمين والخبراء ووكلاء الدائنين ( السنديكين) والمصفين
والحراس والقضائيين وأعضاء مجالس إدارة ومديري ومستخدمي المؤسسات
والشركات والجمعيات والمنظمات والمنشات التي تساهم الحكومة أو إحدى
دوائرها الرسمية أو شبه الرسمية في مالها بنصيب ما بأية صفة كانت وكل
من يقوم بخدمة عامة باجر أو بغير اجر أداء خدمة عام تقع ضمن إطار
الخدمة العامة للمجتمع بموجب القوانين النافذة.
3. الشركة العامة: هي الشركة المملوكة للدولة والمشار إليها في
قانون الشركات النافذ.
4. الشركة الخاصة: هي الشركة المملوكة لمجموعة من الأشخاص الطبيعيين
أو المعنويين وبأنواعها (المساهمة، المحدودة، التضامنية، المشروع
الفردي)
5. المقاول: هو الشخص الطبيعي او المعنوي المسجل في اتحاد المقاولين
العراقيين والذي يبرم عقد مقاولة سواء كان مع الأشخاص الطبيعيين أو
المعنويين.
ومن خلال ملاحظة ما ذكر في تعريف الأشخاص الذين يتحملون مسؤولية
التعويض نجد إن هناك تداخل في مسؤولية الأشخاص، حيث إن الشركة العامة
هي من مؤسسات الدولة على وفق تعريف قانون الشركات فكيف يكون إلزام
الشركة وهي كيان مستقل له شخصية معنوية ويكون هو المتضرر من فعل احد
موظفيه، مما يجعل هذا الحصر في هذا التعريف غير موفق وسيمنح الفرصة إلى
منتسبي الشركة العامة من التخلص من المسؤولية ونقل عبئها على عاتق
الشركة ككيان معنوي مستقل، لان النص جعلها من بين الأشخاص الخاضعين
لسلطة هذا القانون، وكان الأجدر أن لا تذكر في التوصيف ويكتفي بمفردة
الموظف لأنها هي الأفضل وتسري على كل شخص يشغل منصب أو درجة وظيفية في
الملاك الدائم للدولة، وان الشركة العامة هي جزء من الدولة.
كما إن ذكر المقاول كونه احد الخاضعين لسلطة هذا القانون كان يجب أن
تنحصر مسؤوليته بالضرر الذي يلحقه بالمال العام من جراء تنفيذه لأعمال
المقاولة، حيث إن النص في وضعه الحالي جعل من المواطن الذي يحمل صفة
المقاول خاضع لأحكام القانون حتى في حالة إلحاقه الضرر بالمال العام من
جراء نشاطه الاعتيادي كمواطن وليس كمقاول، بمعنى إن المواطن الاعتيادي
في حالة مخالفته لأنظمة المرور وصدمه لأحد مرافق أو منشئات إحدى
الدوائر الحكومية فانه لا يخضع لأحكام هذا القانون وإنما تحكمه القواعد
العامة بينما هذا المواطن لو كان يحمل صفة مقاول وحتى لو لم ينفذ أعمال
مقاولة معينة فانه سيكون خاضع لأحكام هذا القانون على وفق إطلاق النص
الذي ورد فيه (( يتحمل الموظف...أو المقاول مسؤولية التعويض عن الأضرار
التي تكبدها المال العام بسبب إهماله...)) وفي النص لم اجد ما يشير إلى
ربط تحمل مسؤولية المقاول للتعويض بأداء عمله كمقاول وإنما جاء على وجه
الإطلاق واعتبر المسؤولية قائمة متى ما توفر وصف المقاول وإلحاق الضرر،
دون بيان طبيعة تحمل المسؤولية كونها ناشئة من جراء أعماله كمقاول يؤدي
وينفذ أعمال مقاوله أو يمارس نشاط مدني اعتيادي كأي مواطن آخر، كما إن
الوصف المشار إليه شمل عمل المقاول مع القطاع الخاص مثل حالة شخص ابرم
عقد مقاولة لبناء دار له مع مقاول محلي ومن جراء هذا العمل الحق بالمال
العام ضرر ناجم عن عمل عارض من خلال تنفيذ المقاولة، بمعنى إن النص
يغطي حالة الضرر من جراء أعمال لا علاقة للوزارة أو الدائرة المتضررة
بهذه المقاولة وأعمالها التي كانت تنظم بموجب الأحكام العامة للتعويض
عن الضرر وهذا الإطلاق وعلى وفق ما أشرت إليه في أعلاه، أرى فيه تعميم
سوف يفتح باب الاجتهاد الواسع الذي قد يفرغ النص من محتواه وغاياته
التي من اجلها شرع ويعطي الفرصة للسلطة التنفيذية في توسيع شمول
المواطنين بأحكامه وهو كما أرى نص استثناء عن القواعد العامة التي تنظم
أحكام التعويض والاستثناء لا يجوز التوسع فيه.
عليه فان ذكر المقاول يجب أن يضاف إلى شرط ارتباط التعويض عن الضرر
بإعمال المقاولة التي ينفذها لمصلحة دوائر الدولة والمرتبطة بالمال
العام حصراً لان بقية الأحوال والأوصاف عالجتها الأحكام القانونية
والقواعد العامة. لكن قد يرى البعض ان سلطة الأجهزة التنفيذية في تقدير
التعويض وتضمينه مقيدة وإنها غير مطلقة كونها خاضعة لرقابة القضاء وهي
رقابة إلغاء وتعديل لمبلغ التعويض والتحقق من توفر شروطه القانونية من
حيث الخطاء والضرر والعلاقة السببية بينهما، لكن هذه الرقابة ولو منحت
بموجب هذا القانون للشخص الذي فرض عليه مبلغ التعويض، فانه إذا كان
مواطن مقاول وكان فعله لم ينشئ عن عمل من جراء تنفيذ مقاوله وعلى وفق
الوصف المشار إليه في أعلاه، فإننا قد سلبناه حق المساواة مع المواطن
العادي حيث أن المواطن العادي لا يقع عليه عبء دفع المسؤولية وإنما يقع
على المتضرر عبء إثبات المسؤولية من خلال إقامة الدعوى، ويكون المواطن
الاعتيادي مدعى عليه وليس مدعي بينما في حالة القانون محل هذه القراءة
سيكون المقاول في حالة إثبات عدم إلحاق الضرر وفي محل دفع المسؤولية
عنه وعليه إقامة الدعوى على عكس كونه مواطن اعتيادي وهذا اختلاف في
المركز القانوني من حيث مدد التقادم لان المقاول سيكون عليه اللجوء إلى
القضاء خلال مدة لا تتجاوز الثلاثون يوماً اعتباراً من تاريخ التبليغ
بقرار التضمين بالإضافة إلى أن الدعوى التي تكون بموجب القواعد العامة
في حالة المواطن الاعتيادي خاضعة لكافة طرق الطعن القانوني من استئناف
وتمييز وتصحيح قرار تمييزي، بينما الدعوى التي يقيمها المقاول بموجب
أحكام هذا القانون خاضعة فقط لطرق الطعن أمام محكمة الاستئناف بصفتها
التمييزية ويكون قرارها باتاً وملزماً، وفي هذه الحالة أنقصنا من
المقاول حقاً كان مقرراً له بموجب القانون وهذا مخالف لنص الأسباب
الموجبة لصدور هذا القانون التي جاء فيها فسح المجال للقضاء في النظر
في الطعون في قرارات التضمين.
لذلك أرى أن يعاد النظر في التوصيف للأشخاص الخاضعين لأحكام هذا
القانون وتحديدهم بدقة بعد مراعاة التعاريف القانونية لكل شخص يذكر
والمثبتة في قوانين الخدمة المدنية والشركات والتجارة والعقوبات وسواها
من القوانين ذات العلاقة.
ثانياً:- أمر التضمين
أما فيما يتعلق بأمر التضمين فقد رسم القانون الطريق لذلك من خلال
ما يلي:-
1. بعد حدوث الضرر يصدر الوزير أو رئيس الجهة الغير مرتبطة بوزارة
أمرا بتشكيل لجنة تحقيقية من ثلاثة أعضاء. وهذا النص قد حدد حصراً
صلاحية تشكيل اللجنة بالوزير أو رئيس الدائرة الغير مرتبطة بوزارة ولا
يجوز أن تشكل لجنة من أي شخص آخر سواء كان وكيل للوزارة أو مدير عام،
وتعتبر هذه الصلاحية شخصية لا يجوز تفويضها على وفق ما جاء في النص حيث
لم يرد ذكر ما يفيد منح هذه الصلاحية إلى الغير وإنما ارتبط تشكيل
اللجنة بوظيفة الوزير أو رئيس الجهة حصراً لذا فان أي لجنة تشكل بأمر
صادر من غير الوزير أو رئيس الدائرة يكون باطل وكل ما يصدر منها لا
تلحقه الحصانة القانونية لأنه بني على أمر باطل قانوناً.
2. إن مهام اللجنة تشمل التحقيق من حيث جمع الأدلة التي تحدد
المقصرية وكذلك تشمل الجوانب الفنية التي تحدد مقدار الضرر ولها حق
الاستعانة بالجهات الأخرى الرسمية ذات الاختصاص وان مهامها قد حددت بما
يلي (1. تحديد مبلغ التعويض 2. تحديد الشخص المسؤول عن إحداث الضرر 3.
جسامة الخطأ المرتكب من قبل محدث الضرر 4. وبيان فيما إذا كان الضرر
عمدي أو غير عمدي ).
ومن خلال ملاحظة هذه المهام لابد لنا وان نقف عند الأثر الذي ترتب
على كل مهمة ورد ذكرها، ففي مهمة تحديد مبلغ التعويض يرتب اثر يتعلق
بتحديد مقدار المبلغ الذي يجب أن يتحمله الشخص المضمن، ومهمة تحديد
المسؤولية ترتب اثر يتعلق بمعرفة الجهة أو الشخص الذي أحدث الضرر ومن
ثم تحميله عبء دفع التعويض أما في حالة كون الخطأ جسيم أو كان عمدي أو
غير عمدي، ينهض سؤال يتعلق بماهية هو الأثر الذي يترتب وهل يوجد تباين
في مقدار التعويض او جهة المسؤولية فيما إذا كان الخطأ جسيم او بسيط،
وكما نعلم إن التعويض يجب أن يكون بمقدار الضرر الذي حدث وان لا يتعداه
سواء كان جسيم او بسيط وان يكون هذا الضرر نجم عن فعل خطأ صادر من
محدثه او مرتكبه وهناك علاقة سببية بينهما متصلة غير منقطعة. لذلك فان
توصيف اللجنة لكون فعل الخطأ جسيم من عدمه لا اثر له في تحديد
المسؤولية والتعويض حيث إن الخطأ الذي أحدث ضرر واجب التعويض عنه بغض
النظر عن جسامته لان قانون التضمين (12) لسنة 2006 يعالج الأحكام وفق
المسؤولية المدنية وليس الجزائية، إذ في حالة كون الفعل يشكل عمل قد
جرمه القانون فان الاختصاص ينعقد لمحاكم الجزاء حصراً وليس لهذه اللجنة
أي دور وان المحكمة المختصة في النظر في قضايا الجزاء مثل محاكم
الجنايات او الجنح هي التي يكون فيها لنوع وجسامة الخطأ محلاً في
الاعتبار والنظر، وكذلك هذا الأمر يسري على كون الخطأ عمدي او غير
عمدي. إذ لم أجد في القانون ما يشير الى صلاحية الوزير او رئيس الدائرة
الغير مرتبطة بوزارة صلاحية الإعفاء في حالة كون الخطأ غير جسيم أو غير
عمدي وإنما الوزير يكون ملزم بإصدار قرار التضمين في ضوء التوصيات
الصادرة من اللجنة وعلى وفق ما ذكر في المادة (3) من القانون أعلاه.
لذا أرى من الحكمة إلغاء هذا الجزء من نص المادة (2) من قانون التضمين
لأنها في محل العدم من حيث الأثر وان وجودها سيشكل مأخذ قد يثير
الاجتهاد الخاطئ.
3. أما فيما يتعلق بالجهة التي تصدر قرار التضمين فإنها وردت على
سبيل الحصر بشخص الوزير او رئيس الجهة التي لا ترتبط بوزارة ومقترنة
بوظيفته أي انه يمارسها باعتبار وظيفته لا لشخصه وان نص المادة (3) من
قانون التضمين قد حصر الجهة التي تصدر القرار. وورد فيها ان الوزير
يصدر قراره بناء على توصية اللجنة المشكلة في المادة (23) من قانون
التضمين، والسؤال الذي ينهض هل إن التوصية ملزمة وواجبة الإتباع ام
انها قابلة للرفض والتعديل بالزيادة والنقصان من قبل الوزير او رئيس
الجهة الغير مرتبطة بوزارة، ومن خلال ملاحظة نص القانون لم أجد ما يشير
إلى معالجة هذه الحالة وإنما يترك الأمر للقواعد العامة وارى إن النص
في حالته الراهنة يمنح الوزير سلطة الرفض والتعديل وارى فيه مأخذ وملحظ
لابد من معالجته حيث يرى الوزير إعفاء الشخص محل التضمين على الرغم من
حدوث الضرر فماذا يحصل هل يكون للجنة صلاحية الطعن أو للدائرة المتضررة
لها سبيل إتباع القواعد العامة في إقامة الدعوى بما تملك من شخصية
معنوية على محدث الضرر لذا كان لابد من معالجة هذا الملحظ حتى لا تمنح
سلطة تقدير ينفرد بها الوزير او رئيس الجهة الغير مرتبطة بوزارة دون
رقابة.
4. من خلال ما ورد في النص نرى إن القرار يصدر حصراً من الوزير او
رئيس الجهة غير المرتبطة بوزارة والمعلوم إن جميع الوزارات مقرها في
العاصمة بغداد وهنا تنهض مسألة الاختصاص المكاني لإقامة الدعوى فهل
تقام في المكان الذي وقع فيه الضرر أم في موطن المدعى عليه الذي هو
العاصمة بغداد وعلى الرغم من إن قانون المرافعات المدنية رقم لسنة 69
قد حدد الاختصاص المكاني لإقامة الدعوى لكن هذا النص الذي بموجبه منح
القضاء سلطة النظر في الطعون كان لابد وان يشار فيه إلى إن الاختصاص
المكاني ينعقد لمحل حدوث الضرر وهذا له علاقة بمرجعية جهة الطعن لأنها
ستكون متعددة تبعاً للمناطق الاستئنافية المقررة في العراق.
ثالثاً:- المبادئ القانونية الجديدة في
القانون
1. من أهم المبادئ التي وردت في القانون هو ايجاد طرق طعن في قرارات
السلطة التنفيذية أمام القضاء وهذه اسهامة في تأسيس دولة القانون حيث
إن القضاء هو الجهة المستقلة التي تفصل في المنازعات وان لا احد يعلو
على سلطة القانون والجميع بما فيهم الأجهزة التنفيذية يخضعون لسلطان
القضاء.
2. إن ما ورد في القانون من منح القضاء المدني سلطة النظر في الطعن
هو تقليص للمنهج في توسيع قاعدة القضاء الإداري الذي كان لوجود محكمة
القضاء الإداري خطوة في تأسيس قضاء إداري مستقل من القضاء المدني
الاعتيادي، وارى في هذا التوجه مساراً صحيحاً في حصر سلطة القضاء بيد
جهة قضائية، حيث أن التخصص في القضاء لا يعني فصل القضاء لان القضاء هو
فن فض النزاعات والقاضي مجتهد في استنباط الأحكام من الوقائع التي تعرض
أمامه، فهو لا يختلف في منهجه سواء كان موضوع الدعوى إداري أو مدني أو
أحوال شخصية أو جزائي أو ما شابه ذلك. وفي هذا القانون قد خطى المشرع
العراقي خطوة نحو تقليص وتقليل وتقويض مفهوم التوسع في التخصص بالقضاء
الإداري وان نوع الرقابة القضائية التي تمارس هي رقابة إلغاء وليس
امتناع بمعنى إن للقضاء السلطة في إلغاء قرار التضمين الصادر من الوزير
أو رئيس الجهة الغير مرتبطة بوزارة.
ومن خلال العرض المذكور للأحكام التي تضمنها قانون التضمين رقم 12
لسنة 2006 ارى فيه خطوة ايجابية نحو توفير الضمانات القانونية للمواطن
تجاه قرارات وأوامر السلطة التنفيذية إلا انه لازال بحاجة إلى تطوير
وإعادة نظر في بعض أحكامه وأدعو كل من له رؤية تجاه ما ورد في أن يساهم
بما لديه من ملاحظات ورؤى قد تتفق او تتقاطع مع ما موجود في النص. |
