ويكون لاختيار القيادات للوظيفة العامة الأثر الكبير لتنفيذ السياسة المرسومة من قبل الدولة، وان تكون هذه القيادات على مستوى من المسؤولية والإدراك للمواقع التي تحتلها، ولأجل ذلك وضعت النُظم الخاصة في اختيار القيادات من خلال تحديد بعض الشروط والمعايير. أصيبت الوظيفة العامة في العراق إلى اختلال كبير...
عادة ما تثار إشكاليات متعددة عند إي تعيينات للمواقع القيادية في أجهزة الدولة من قبل مجلس الوزراء، وبالأخص عندما تكون هذه التعيينات من خارج نسق المحاصصة الطائفية والقومية وغير المحسوبة على القوى السياسية المتنفذة، بعد أن أصبح عرفاً سائداً إن تكون هذه التعيينات محصورة فيما بينها، بعيدا عن مبدأ المساواة والنزاهة والكفاءة والتسلسل الوظيفي للمنصب، وكما هو معروف باتت هذه الوظائف احد ميادين الصراع وبسط النفوذ، حيث تضم إعداد ضخمة من وكلاء الوزارات والدرجات الخاصة وأعضاء الهيئات المستقلة والمدراء العاميين والمناصب العسكرية والأمنية والتي تشكل ما يسمى (بالدولة العميقة)، وإن التعيينات في ظل هذه السياقات أدت إلى ضعف وتدهور أداء أجهزة الدولة وتلكؤها في تلبية الحاجات الأساسية للمجتمع.
نستعرض في هذه المادة، تنظيم التعيين في الوظائف القيادية، من حيث الجهات المختصة في إجراءات التعيين لهذه الوظائف وفق الوثائق الدستورية والقانونية، مع تبيان الملاحظات حولها، وكذلك تقديم بعض المقترحات من اجل إن يكون اختيار هذه الوظائف على أساس الجدارة والاستحقاق بعيدا حالة التسييس والتحزب التي طغت عليها.
المقدمة
بعد اتساع نشاط الدولة وتحديد وظيفتها في إشباع الحاجات العامة وتحولها من الدولة الحارسة التي تعنى بقضايا الأمن الداخلي والخارجي والقضاء إلى الدولة التي تهتم بتزايد الحاجات الاجتماعية وتشابكها ومطالبة الشعوب بتحقيق (دولة الرفاهية)، احتلت الوظيفة العامة دور مهما في تطور المجتمعات وتقدمها، ومكانتها الكبيرة في تنفيذ السياسة العامة للدولة من خلال تنظيم الحياة الاقتصادية والاجتماعية في المجتمعات وعلى مختلف نظمها السياسية وخلفياتها الأيدلوجية.
ويتمثل العنصر البشري للوظيفة العامة من خلال الموظفين الذين يلعبون الدور الأساسي في نجاح الوظيفة العامة، فمتى ما كانت اختياراتهم صالحة لأداء مهامها، سارت المرافق العامة للدولة بشكل منتظم وملبي وبشكل مرضي للحاجيات العامة.
ويكون لاختيار القيادات للوظيفة العامة الأثر الكبير لتنفيذ السياسة المرسومة من قبل الدولة، وان تكون هذه القيادات على مستوى من المسؤولية والإدراك للمواقع التي تحتلها، ولأجل ذلك وضعت النُظم الخاصة في اختيار القيادات من خلال تحديد بعض الشروط والمعايير.
لقد أصيبت الوظيفة العامة في العراق إلى اختلال كبير ارتباطا بمنهج وآليات إدارة الدولة، التي وورثت العديد من الإشكاليات من النظام البائد وقد ترسخت أكثر، ما بعد التغيير، ويفتقد إسناد الوظيفة العامة المعايير الواضحة والصريحة، كما يخضع للمحاصصة وللمحسوبية والمنسوبية، ولأغراض جمع المريدين والواسطة والرشوة والإغداق على ذوي القربى. وقليلة هي الحالات التي يجري التعيين فيها عبر الإعلان واختيار الشخص المناسب للوظيفة المعلنة.
التعيين عبر المراحل التاريخية في الدولة العراقية
تتطرق الوثائق الدستورية والقوانين والأنظمة المعنية بالتعيين بشكل عام، إلى السلطات المختصة بتعيين بعض الوظائف السياسية والإدارية في الدولة من خلال تحديد الجهات التي تقوم بالترشيح لهذه الوظائف وكذلك للجهات التي توافق وتصادق عليها، مع تحديد بعض الشروط والمعايير.
في العهد الملكي
نظم القانون الأساسي العراقي لسنة 1925 أسلوب التعيين للمناصب القيادية في أجهزة الدولة المدنية والعسكرية والأمنية والقضائية، من خلال تحدده للجهة الإدارية المختصة وهو الوزير، فقد نص القانون الأساسي: (للملك، بناءا على اقتراح الوزير المسؤول، يعين ويعزل جميع الممثلين السياسيين، والموظفين الملكيين، والقضاء والحكام، ويمنح الرتب العسكرية، ويعين قواد الفرق فما فوق، ما لم يفوض إلى سلطة أخرى بقانون...)، إما بالنسبة إلى تعيين نواب للوزراء، فهي من صلاحية مجلس الوزراء، وقد حصر الترشيح لمنصب نائب الوزير، لأعضاء مجلس الأمة تحديدا، والذي يتشكل أعضائه من مجلسي النواب والأعيان، مع العلم أن القانون الأساسي أجاز العضوية المشتركة بين مجلسي الوزراء والنواب وهو المعمول به في النظم البرلمانية التقليدية.
وفي ظل تشكل البناء الإداري للدولة العراقية وانتشار أجهزة الحكومة وتزايد أعداد العاملين فيها، ظهرت الحاجة إلى تنظيم الوظيفة العامة، وبذلك صدر أول قانون للخدمة المدنية سنة 1931، وبعد ذلك تم إصدار قانون رقم 64 لسنة 1939، حيث نص (بأن من يرغب لأول مرة بالتوظيف أن يجتاز امتحاناً تتولاه اللجان المختصة بانتقاء الموظفين على وفق طبيعة كل وظيفة يراد فيها التعيين). وبعد ذلك بسنة صدر نظام انتقاء الموظفين لسنة 1939، الذي أجاز للوزير ورئيس الدائرة أن يطلب من اللجنة المختصة إعادة النظر في الامتحان أو حتى إعادة تقدير درجات الامتحان، وشكل هذا النظام إخلالا بمبدأ الجدارة في التعيين، إذا جرى طلب الإعادة على نحو سلبي.
وأمام التطور الحاصل في مجال الوظيفة العامة واتساع عدد الموظفين وحاجة الدولة المتزايدة إلى التعيين صدر قانون الخدمة المدنية رقم 55 لسنة 1956، والذي شكل إضافة نوعية لترسيخ مبدأ الجدارة في التعيين، حيث اوجب القانون مجلس الخدمة للقيام بامتحان لاختيار مؤهلات الأشخاص المراد تعيينهم للتأكد من مدى الجدارة التي يتمتعون بها وعلى الصفات الشخصية والأخلاقية التي يتحلون بها.
في العهد الجمهوري
على اثر نجاح ثورة 14 تموز 1958، وسقوط القانون الأساسي لسنة 1925، تم إعلان الدستور المؤقت لسنة 1958، والذي كان مقتضب جدا ومنح السلطات المطلقة لقائد القوات المسلحة أو رئيس الوزراء أو مجلس السيادة، فأصبحت التعيينات مرتبطة بالسلطة التنفيذية والتي تتولى السلطة التشريعية بتصديق مجلس السيادة، وهي التي أصدرت قانون رقم 24 لسنة 1960، والذي نظم الوظيفة العامة من حيث التعيين والترقية في الوظيفة، وقد تطرقت المادة 8 من القانون إلى تعيين الدرجات الخاصة وبعض الصفات العليا من الوظائف، وقد جاء هذا القانون امتداد للقانون السابق، لكنه أضعف من دور مجلس الخدمة العامة وأصبحت اغلب الامتحانات ذات طابع شكلي.
إما دستور 1964 فقد تطرق إلى صلاحيات رئيس الجمهورية والتي منها تعيين الضباط وإحالتهم على التقاعد وفقا للقانون وكذلك الموظفين المدنيين والقضاة والحكام والممثلين السياسيين، وان من صلاحية مجلس الوزراء والذي له ممارسة السلطة التشريعية: تعيين الموظفين وعزلهم وفصلهم أو إحالتهم على التقاعد طبقا للقانون.
لم يختلف دستور 1968 عن دستور 1964 فيما يخص التعيين والتي بقت من اختصاصات رئيس الجمهورية والذي هو المعني بتعيين الموظفين والضباط والحكام والقضاة والممثلين السياسيين.
بعد سنتين من صدور الدستور السابق صدر دستور 1970 والذي كان أكثر تفصيلا من الدساتير المؤقتة السابقة، وهو أول الدساتير العراقية التي خصصت مادة مستقلة إلى الوظيفة العامة وهي المادة 30 التي نصت:
الوظيفة العامة أمانة مقدسة وخدمة اجتماعية، قوامها الالتزام المخلص الواعي بمصالح الجماهير وحقوقها وحرياتها وفقا لأحكام الدستور والقانون.
المساواة في تولي الوظائف العامة يكفلها القانون
إن دستور 1970 لا يختلف عن الدساتير المؤقتة الأخرى فيما يخص التعيين، فقد نص على ان من صلاحيات رئيس الجمهورية تعيين (القضاة وموظفي الدولة المدنيين والعسكريين وكذلك الممثلين الدبلوماسيين)، وكذلك لمجلس الوزراء الذي يعقد جلساته بدعوة من رئيس الجمهورية صلاحية تعيين موظفي الدولة المدنيين وترفيعهم.
وبعد زيادة واردات الدولة واتساع دورها في تنفيذ خطط التنمية والحاجة المتزايدة لعدد الموظفين، اصدر مجلس قيادة الثورة المنحل القرار رقم 996 لسنة 1979، الذي ألغى مجلس الخدمة، وعلى ضوء ذلك، صدرت تعليمات وزارة المالية رقم 119 لسنة 1979 التي منحت صلاحيات مجلس الخدمة إلى الوزير وتشكيل لجنة في كل وزارة لتكون الجهة المختصة في التعيين عندما يتجاوز أعداد المتقدمين العدد المحدد للوظائف الشاغرة.
في عهد ما بعد الاحتلال والتغيير
على اثر احتلال الولايات المتحدة وحلفائها للعراق سنة 2003 وانتهاء العمل بدستور 1970 المؤقت، أصدرت سلطة الائتلاف المؤقتة قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية لسنة 2004، ليكون الدستور المؤقت حتى الاستفتاء على دستور جديد وبدء سريان العمل بموجبه.
قانون إدارة الدولة
يعد قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية بداية التحول من النظام المركزي إلى النظام الاتحادي(الفيدرالي) وتقسيم السلطات بين الحكومة الاتحادية والحكومات الإقليمية والمحافظات والبلديات والإدارات المحلية، وقد شكل هذا التحول، التخلي عن التعيين للوظائف القيادية للتشكيلات الإدارية للدولة من قبل المركز، وأن يكون التعيين عبر أسلوب الانتخاب المباشر وغير المباشر، بدل التعيين المركزي، فقد نصت الفقرة(أ) من المادة الخامسة والخمسون من القانون: يحق لكل محافظة تشكيل مجلس محافظة وتسمية محافظ، وتشكيل مجالس بلدية ومحلية.
فيكون انتخاب رئيس الإقليم والوزارة من اختصاص السلطة التشريعية في الإقليم والتي تُنتخب من قبل مواطني الإقليم، وهذا تجسيد للنظام الديمقراطي الفيدرالي، وكذلك يكون انتخاب المحافظ والحكومة المحلية من قبل مجلس المحافظة الذي يتم اختياره عبر انتخابات عامة من قبل مواطني المحافظة، وهذا تجسيد للإدارة اللامركزية الديمقراطية، التي نص عليها القانون، وبذلك أصبح الانتخاب أحد الطرق الأكثر انتشارا عند التعيين في العديد من المواقع السياسية والإدارية العليا في الدولة، وهذا هو رد فعل على أسلوب التعيين من قبل المركز، الذي ركز السلطات بيد رئيس الجمهورية وخلق الأرضية المناسب لنشؤ الديكتاتورية والنظام الشمولي في العراق، وهو استجابة منطقية لمتطلبات العصر الحديث، الذي يدعو إلى أسلوب المشاركة الشعبية عبر الأساليب الديمقراطية في اختيار القيادات الوظيفية، الذي أخذت به الدول الديمقراطية الاتحادية أو ذات الإدارة اللامركزية، أو الاثنين معاً.
وقد تبنى قانون إدارة الدولة للمرحلة الانتقالية نهج جديد في التعيين لبعض المناصب القيادية للتشكيلات العسكرية والأمنية، لم تعهد به النظم السياسية السابقة في الدولة العراقية، ولا حتى في العديد من النظم الديمقراطية البرلمانية، عندما اشترط موافقة السلطة التشريعية على توصية الوزارة بتعيين هذه الوظائف، ووفق النص الآتي: يقوم مجلس الوزراء بتعيين المدير العام لدائرة الاستخبارات العامة وكذلك بتعيين كبار الضباط في القوات المسلحة العراقية من رتبة عميد فما فوق، وتكون هذه التعيينات خاضعة لمصادقة الجمعية الوطنية بالأغلبية البسيطة لأعضائها الحاضرين.
إن هذه الصلاحية للسلطة التشريعية تُشكل أول مشاركة لها في تعيين بعض الوظائف القيادية في أجهزة الدولة من غير الوزراء، أن خلفية النص الوارد جاءت، كرد فعل للنهج الذي اتبعه النظام السابق، عندما انحاز عند التعيين لقيادة المؤسسة العسكرية إلى لون طائفي محدد، وعدم مراعاة التنوع القائم في تشكيلة هذه المؤسسة والمجتمع.
ومن الجدير بالذكر أن القانون قد خول مجلس الوزراء الموافقة على ترشيح الوزراء، للوكلاء وبعض القيادات الوظيفية لغرض التعيين للحصول على مصادقة مجلس الرئاسة، وفق النص الأتي: ولكل وزارة، حسب اختصاصها ترشيح وكلاء الوزارات والسفراء وباقي موظفي الدرجات الخاصة، وبعد موافقة مجلس الوزراء على هذه الترشيحات، ترفع إلى مجلس الرئاسة لإقرارها، وهذه عودة محمودة للقانون الأساسي لسنة 1925 والتي تم الإشارة إليها سابقا في تعيين بعض الوظائف القيادية من قبل الوزير.
دستور 2005
بعد التصويت على دستور 2005 النافذ، أصبح للسلطة التشريعية المزيد من الصلاحيات للموافقة على مقترح التعيينات، الصادرة من السلطة التنفيذية، فقد وسع المشرع العراقي من عدد الوظائف التي تحتاج إلى موافقة مجلس النواب، فبعد ان كانت التعيينات محصور في بعض المناصب القيادية للمؤسسة العسكرية، فقد تم نقل التعيينات للمناصب التي كانت من صلاحية مجلس الرئاسة المصادقة عليها الى مجلس النواب ووفق النص الآتي: لمجلس الوزراء التوصية إلى مجلس النواب بالموافقة على تعيين وكلاء الوزارات والسفراء وأصحاب الدرجات الخاصة، ورئيس أركان الجيش ومعاونيه ومن هم بمنصب قائد فرقة، فما فوق، ورئيس جهاز المخابرات الوطني، ورؤساء الأجهزة الأمنية.
وهذه سابقة لم تشهدها النظم البرلمانية ذات العراقة في الديمقراطية، التي تترك مهمة تعيين وظائف قيادة الأجهزة الإدارية لموافقة مجلس الوزراء، باقتراح من الوزير المختص وفق بعض الشروط والضوابط، ويبدو أن المشرع العراقي، قد تأثر بالنظام الرئاسي القائم في الولايات المتحدة الأمريكية، فقد انتهج مقاسمة التعيينات للمناصب الوظيفية القيادية ما بين السلطتين التشريعية والتنفيذية، حيث سلطات تعيين الكثير من المواقع القيادية تمر عبر مقترح من الرئيس وموافقة مجلس الشيوخ والذي يتشكل من شيخين لكل ولاية، وذلك لضمان مراعاة تمثيل الولايات في التعيين، وكذلك للمبدأ الذي قام عليه النظام العراقي ما بعد التغيير وهو التوافقية في بناء تركيب الدولة.
ونادرا ما يتم الموافقة على التوصيات من قبل مجلس النواب إذا لم تكن موزعة وفق مبدأ المحاصصة الطائفية والقومية والقائمة على الاستحقاق الانتخابي الحزبي، وأن إي خروج عن هذا المبدأ، ستكون له تداعيات سلبية، مع العلم أن هذه التعيينات للوظائف القيادية تنسحب على العديد من الوظائف الأدنى المعينة في دوائر الدولة ومؤسساتها، بعيدا عن مبدأ المساواة العامة والنزاهة والكفاءة والجدارة مما اضر بعمل هذه الوظائف وعدم قدرتها على أداء مهامها بالشكل المطلوب.
وان هذا النص الدستوري ومن خلال الممارسة لما يقارب الخمسة عشرة سنة، قد ساهم في تكريس نهج المحاصصة الطائفية والقومية والقائم على التمثيل الحزبي، وكذلك بإضعاف دور مجلس الوزراء، باعتباره المعني بتنفيذ السياسة العامة للدولة والمشرف على عمل الوزارات والجهات غير المرتبطة بوزارة.
ويسري هذا النهج أيضا على الهيئات المستقلة التي تم استحداثها في الدستور العراقي وهي بمستوى الوزارات، وبالعودة إلى قوانينها ونظام تشكيل مجالسها، نرى في الغالب أن تعيين الرئيس ونائبه والأعضاء، يكون بمقترح من قبل مجلس الوزراء وموافقة مجلس النواب، حيث يتم توزيع الرؤساء ونوابهم والأعضاء حسب اتفاقات مسبقة ما بين ممثلي القوى السياسية في مجلس النواب وحسب الانتماءات القومية والطائفية ودون مراعاة للمساواة في تولي الوظائف العامة والكفاءة.
إن حصيلة تجربة السنوات السابقة، لم تعطي النتائج المرجوة التي توخى منها المشرع العراقي، وهو إن يكون تشاور وتعاون متبادل بين الحكومة ومجلس النواب بخصوص الموافقة على مقترحات الوزارة وملئ الشواغر لهذه المناصب، وعدم بقاء القسم الأعظم منها يعمل بالوكالة، بسبب عدم اتفاق الكتل البرلمانية فيما بينها على المقترحات المقدمة، لأنه في الغالب تريد هذه الكتل حصة من هذه المناصب بغض النظر عن توفر الشروط والضوابط.
وقد جاء في النظام الداخلي لمجلس الوزراء والذي تم اقراره سنة 2014، بهذا الجانب ما يلي: الموافقة على تعيين المديرين العامين ومن بدرجتهم على وفق القانون ونظام كبار موظفي الخدمة المدنية (وبما يحقق التوازن الوطني) (تم حذف هذه الفقرة في النظام الداخلي الجديد لمجلس الوزراء لسنة 2019) على وفق الدستور والتشريعات ذات الصلة النافذة وإحالتهم على التقاعد بناء على طلبهم.
إي أن السلطة المختصة بتعيين المدراء العامين هي مجلس الوزراء، وقد تم تقيده بإتباع القانون المعني بترشيح المدراء العامين، وفق الفقرة 2، المادة 8 من قانون الخدمة المدنية رقم 4 لسنة 1960، التي تنص على أن يكون الترشيح للمدير العام من قبل الوزير المختص، ومن الملفت للانتباه، لم يظهر للإعلام ان مجلس الوزراء ناقش مقترحات التعيين المقدمة إليه والموافقة عليها، وعادة ما تصدر قرارات التعيين موقعة باسم رئيس مجلس الوزراء أو من هو المخول باسمه.
أهم المقترحات:
وعلى ضوء الملاحظات التي تم التطرق إليها على الوثيقة الدستورية النافذة، ومن اجل تحديد صائب للجهات المعنية للتعيين في الوظائف الخاصة القيادية والعليا، ندرج أدناه أهم المقترحات للدراسة والأخذ بما هو مناسب، عند إجراء تعديل دستوري مرتقب وكذلك عند إصدار القوانين ذات الصلة بالموضوع:
1- إلغاء البندين: ب، ج من الفقرة خامسا من المادة 61 من الدستور والتي تنص: الموافقة على تعيين كل من:
ب- السفراء وأصحاب الدرجات الخاصة، باقتراح من مجلس الوزراء.
ج- رئيس أركان الجيش، ومعاونيه، ومن هم بمنصب قائد فرقة فما فوق، ورئيس جهاز المخابرات، بناءاً على اقتراح من مجلس الوزراء.
2- إلغاء الفقرة خامسا، المادة 80 من الدستور، والتي تنص لمجلس الوزراء التوصية إلى مجلس النواب بالموافقة على تعيين وكلاء الوزارات والسفراء وأصحاب الدرجات الخاصة، ورئيس أركان الجيش ومعاونيه ومن هم بمنصب قائد فرقة، فما فوق، ورئيس جهاز المخابرات الوطني، ورؤساء الأجهزة الأمنية.
3- تثبيت نص دستوري يتضمن إن صلاحية تعيين الموظفين المدنيين والعسكريين والممثلين السياسيين، بناء على اقترح من الوزير المسؤول أو رئيس الهيئة المستقلة وبموافقة مجلس الوزراء، ووفقاً للقانون.
4- إضافة فقرة للمادة (107) الخاصة بمجلس الخدمة العامة وحسب النص الآتي: إن الوظيفة العامة هي خدمة اجتماعية للمرافق العامة للدولة، وتعمل وفقاً بمبدأ المساواة والكفاءة والتسلسل الوظيفي.
5- إصدار قانون موحد للنظام الإداري للدولة، ينظم الخدمة المدنية، والموظف والوظيفة، يواكب التطورات الحديثة في هذا المجال ويستجيب لمستلزمات الحاجة الفعلية.
اضف تعليق