|
يشكل الفساد الإداري المعوق الرئيسي لعملية النهوض لأي مجتمع أو
بلد، ولم يقتصر الفساد على مجال معين أو بلد محدد أو حتى على حقبة
بذاتها، بل يحدثنا التاريخ عن حالات الفساد في كل العصور التي مرت على
الإنسانية، وكانت أساليبه تتطور طردياً مع التقدم الحضاري للمجتمعات،
وفي القران الكريم إشارة واضحة إلى الفساد والمفسدين في العديد من
آياته الشريفة وفي الآية (وإذا قيل لهم لا تفسدوا في الأرض قالوا إنما
نحن مصلحون، ألا إنهم هم المفسدون ولكن لا يشعرون ) نرى إن من المفسدين
من يظن إن فساده صلاح للناس، وعلى وجه التحديد، أولئك الذين يتقلدون
أمور البلاد والعباد.
وفي الوقت الحاضر وفي ظل التجربة التي يمر بها العراق، نجد إن كبار
الموظفين ممن يشكلون الخط المتقدم في الكادر القيادي، ينطبق عليهم قول
هذه الآية الكريمة، إذ يتحصنون خلف نص الفقرة (ب) من المادة (136) من
قانون أصول المحاكمات الجزائية، ويمنعون القضاء من أن يطالهم او
يحاسبهم، تحت ذريعة عدم إعطاء الإذن من قبل الوزير المختص لغرض الإحالة
إلى المحاكم المختصة. خصوصا بعد إن سارت حملة مكافحة الفساد الإداري في
العراق، بخطوات متسارعة، حيث تم إجراء التحقيق مع أعداد كبيرة من
الموظفين المتهمين بالقيام بإعمال تخل بواجبات الوظيفة أو الثقة
المالية أو جرائم اختلاس وسواها من الجرائم التي تقع تحت طائلة
المسائلة القانونية والمختصة بها مفوضية النزاهة.
فقد ظهر عائق بوجه إكمال المحاكم لإعمالها المتصلة بالموظفين
المتهمين بالجرائم المتعلقة بالفساد الإداري والمالي،المتمثل بإعادة
العمل بالمادة 136/ب من قانون أصول المحاكمات الجزائية رقم 23 لسنة
1971 المعدل، حينما أصدرت الحكومة المؤقتة برئاسة الدكتور أياد علاوي
الأمر رقم 14 لسنة 2005، و بتوقيع نائب رئيس الوزراء في حينه الدكتور
برهم صالح الذي قضى بإعادة العمل بتلك المادة التي تستوجب (استحصال إذن
الوزير عند إحالة الموظف على المحاكمة في جريمة ارتكبت أثناء تأدية
وظيفته الرسمية أو بسببها إلا بأذن من الوزير التابع له) مما قيد
المحاكم من الاستمرار في إجراءاتها القانونية حيث امتنع الكثير من
الوزراء من منح الإذن بإحالة بعض الموظفين إلى المحاكم وكانت هذه
الصلاحية تمارس بشكل انتقائي فتعطى للبعض وتمنع عن البعض الآخر، كما
تشكل هذه المادة تدخلاً سافراً في عمل القضاء وتنقص من استقلاليته
حينما يتمتع رجال السلطة التنفيذية بتعطيل أعمال القضاء عند عدم منح
الإذن بالإحالة، وكانت قد عطلت بعد أحداث عام 2003 وتولي سلطة الائتلاف
المؤقتة مقادير الأمور في البلاد، وبما تملك من سلطة تشريعية أصدر
الحاكم المدني (بول بريمر) أمر تعليق العمل بها بموجب الفقرة (هـ) من
القسم (4) من مذكرة سلطة الائتلاف المنحلة رقم (3) لسنة 2003، وهي
تشريع له قوة القانون وان سلطة الائتلاف حينما أصدرته كانت تعتمد في
ذلك على الصلاحية الممنوحة لها بموجب قرارات مجلس الأمن المرقم 1483 و
1511 لسنة 2003 وتكون هذه القرارات هي قواعد الإسناد لمشروعية نفاذ
القانون حيث تشير أحكام القرار 1483 و 1511 لسنة 2003 ما يلي:
(( 1 - يعيد تأكيد سيادة العراق وسلامة أراضيه، ويشدد في هذا الصدد
على الطابع المؤقت لاضطلاع سلطة التحالف المؤقتة (السلطة) بالمسؤوليات
والسلطات والالتزامات المحددة بموجب القانون الدولي المنطبق المعترف
بها والمنصوص عليها في القرار 1483 (2003)، إلى حين قيام شعب العراق
بتشكيل حكومة ممثلة للشعب معترف بها دوليا تتولى المسؤوليات المنوطة
بالسلطة ))، وأصبح القضاء هو الفيصل في حسم الأمور على وفق مقتضيات
الأصول القانونية والقضائية، وفتح الآفاق للقضاء في متابعة ومعاقبة
المفسدين من الموظفين الذين يرتكبون الجرائم أثناء تأديتهم لوظائفهم او
بسببها. لكن سرعان ما عاد العمل بها وبقرار صادر من الحكومة المؤقتة،
لان الامر، على ما اعتقد، قد وصل إلى محاسبة بعض وزرائها، ولا زال
العمل مستمر في أحكام المادة (136/ب) حتى الآن، مما اتاح الفرصة للعديد
من المفسدين من الإفلات من طائلة القانون. إلا أني أرى إن الأمر رقم 14
لسنة 2005 الصادر من الحكومة المؤقتة، الذي أعاد العمل بها، غير شرعي
ويعد من القرارات المعدومة التي لا تلحقها الحصانة القانونية أو
القضائية.
ووجهة النظر هذه تأسست على جملة من المعطيات، التي سأتناولها لها
لاحقاً، كذلك سأشير إلى بعض المحاولات المبذولة لمعالجة هذه الإشكالية
القانونية، سواء عن طريق قرار المحكمة الاتحادية العدد (1/اتحادية
/2005) في 29/5/2006 الذي قضى برد دعوى هيئة النزاهة التي طلبت الحكم
بعدم دستورية تلك المادة، او حتى على مستوى التشريع من خلال مجلس
النواب الذي اقر مشروعاً لم يرى النور يتضمن تعديل تلك المادة، و أرى
فيه خللاً قانونياً كبيراً في حال تم تمريره وتشريعه، لذلك سأشير إليه
مع قرار المحكمة الاتحادية آنف الذكر من خلال البحث في هذه الإشكالية
وعلى وفق ما يلي:-
أولا: الرأي ببطلان العمل بأحكام المادة
136/ب أصول جزائية.
إن المادة (136/ب) كان قد علق العمل بها بموجب مذكرة سلطة الائتلاف
التي أشرت اليها في أعلاه وهذا يملك شرعيته الدستورية على وفق التفصيل
في الهامش رقم (2) من هذا المبحث، ثم أعيد العمل بها من بموجب أمر
الحكومة المؤقتة برئاسة الدكتور اياد علاوي رقم 14 لسنة 2005 لكن أمر
إعادة العمل بتلك المادة المعطلة أراه مخالف للأحكام الدستورية النافذة
في حينه مما يعدم مشروعيته ويفقده القوة التنفيذية للأسباب التالية: ـ
أ- إن الدستور السائد في حينه هو قانون إدارة الدولة العراقية
المنحلة للمرحلة الانتقالية، وقد جاء في نص الفقرة (ج) من المادة (الرابعة
والعشرون) من القانون المذكور (عدم تمتع أي مسؤول أو موظف في الحكومة
العراقية الانتقالية بالحصانة عن أفعال جنائية يرتكبها خلال قيامه
بوظيفته)، وهذا النص جاء بشكل مطلق وبدون أي استثناء وحيث إن هذا النص
له الأعلوية بمعنى انه أعلى من أي نص وعلى وفق ما ذكر في نص الفقرة (أ)
من المادة الثالثة منه حيث نصت على ( ان هذا القانون يعد القانون
الأعلى للبلاد ويكون ملزماً في أنحاء العراق كافة) ويمثل المعيار الذي
بموجبه نطابق مشروعية القوانين والأوامر الصادرة، لذا فان الأمر 14
لسنة 2005 قد تقاطع مع أحكام هذا النص وانه يكون قد خرق أحكام قانون
إدارة الدولة والذي يعد الأعلى كما أسلفت.
بالإضافة إلى ما ورد في الفقرة (ب) من المادة الثالثة المذكورة
أعلاه من( إن أي نص قانوني يخالف هذا القانون يعد باطلاً). ونلاحظ من
ذلك إن نص الأمر رقم 14 لسنة 2005 يعتبر باطلاً بموجب نص الفقرة (ب)
أعلاه كونه خالف أحكام الفقرة (ج) من المادة (الرابعة والعشرين) التي
سحبت الحصانة عن أي موظف حكومي.
ب- أما من حيث الشكلية الدستورية لإصدار الأمر أي من ناحية آلية
التشريع فإننا نجد إن صلاحية التشريع جاءت حصراً بيد الجمعية الوطنية
وإنها السلطة التي من مهامها الرئيسية تشريع القوانين على وفق أحكام
المادة (الثلاثين) من قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية.
وهذا يقودنا إلى أن أي تعديل لقانون أو نص تشريعي يجب أن يكون صادر من
الجمعية الوطنية حصراً وان أمر سلطة الائتلاف المنحلة رقم 3 لسنة 2003
كان بمثابة تشريع لأنه صدر من جهة تملك السلطة التنفيذية والتشريعية
بموجب قرارات مجلس الأمن ومنها القرار رقم 1483 لسنة 2003 التي نظمت
وشرعت وجود القوات الأجنبية في العراق، لذا فان تعديل هذه الأوامر يجب
أن يصدر بشكله التشريعي لا بوسيلة أو آلية تنفيذية وان الحكومة
العراقية في حينه وان كانت تملك سلطة تعديل أو إلغاء القوانين أو
الأوامر بموجب ملحق قانون إدارة الدولة القسم الثاني، إلا أن صلاحياتها
قد ذكرت على سبيل الحصر في نص المادة (الخامسة والعشرون) ولا يوجد فيها
أي نص يشير إلى إمكانيتها على تعديل النصوص القانونية لذلك فان الأمر
رقم 14 لسنة 2005 لم يكن من صلاحية الحكومة في حين إصداره، بالإضافة
إلى صراحة الفقرة (ج) من المادة (السادسة والعشرين) المذكورة قد بينت
بان القوانين والأنظمة والأوامر والتعليمات الصادرة من سلطة الائتلاف
المؤقتة بناءاً على سلطتها بموجب القانون الدولي تبقى نافذة المفعول
إلى حين إلغائها أو تعديلها بتشريع يصدر حسب الأصول ويكون لهذا التشريع
قوة القانون، والسلطة الوحيدة المخولة بإصدار التشريعات هي الجمعية
الوطنية.
ج- إن الأمر مذيل بتوقيع نائب رئيس الوزراء وليس بتوقيع رئيس
الوزراء والمطلع على أحكام قانون إدارة الدولة لم يجد نص يشير إلى حق
أو صلاحية رئيس الوزراء بتخويل احد نوابه على توقيع الأوامر أو حتى
رئيس الوزراء ذاته لا يملك حق إصدار التشريعات أو القوانين أو الأوامر
التي لها قوة القانون.
ثانيا: موقف المحكمة الاتحادية من المادة
(136/ب) أصول جزائية
بعد أن لاحظت هيئة النزاهة إن العمل بتلك المادة أضحى عائقا في طريق
مكافحة الفساد الإداري، لجأت إلى القضاء للطعن بعدم دستورية نص المادة
المذكورة، فأصدرت المحكمة الاتحادية قرارها المرقم (1/اتحادية/2005) في
29/5/2006 الذي قضى برد الدعوى للأسباب الواردة فيه، ومن خلال الإطلاع
على تلك الأسباب نجد ان المحكمة الاتحادية العليا قد أسست الحكم على
اعتبار إن العمل بالمادة (136/ب) لا يمنح الحصانة للموظف من المساءلة
عن الجرائم التي يرتكبها لان المحكمة الاتحادية ترى إمكانية اللجوء إلى
القضاء الإداري، إذا امتنع الوزير عن منح الإذن بالإحالة، هذا التعليل
أو التسبيب للمحكمة الاتحادية أراه غير منسجم والواقع القانوني السائد
للأسباب التالية: ـ
1. من مهام محكمة القضاء الإداري، هو فتح أبواب التقاضي لكل شخص
سواء كان طبيعي أو معنوي في الطعن بالقرارات التي ليس لها طرق طعن في
القانون وقضائها على تلك الأوامر قضاء إلغاء ومنع، او تعطيل، على وفق
احكام الفقرة (د) من البند ( ثانيا) من المادة (7) من قانون مجلس شورى
الدولة رقم (65) لسنة1979 المعدل، فإذا تم الطعن بأي قرار من القرارات
التي أشارت إليها المادة قانون مجلس شورى الدولة، فان محكمة القضاء
الإداري تتحقق من صحة صدور هذا الأمر وهل ينسجم مع القوانين النافذة من
عدمه، بمعنى التحقق من مشروعية ذلك الأمر ومدى مطابقته للقوانين
والتعليمات النافذة، فإذا كان ضمن الصلاحيات الممنوحة إلى الجهة التي
أصدرته وبموجب القوانين النافذة فان الطعن مردود وإذا كان يخالف تنفي
المحكمة بإلغاء الأمر المذكور.
2. تشترط الفقرة ( و) من البند (ثانيا) من المادة (7) من قانون مجلس
شورى الدولة، على أن يقدم المتضرر تظلم إلى الوزير المختص خلال ثلاثين
يوما من صدور الأمر، فإذا لم ينظر فيه من قبل الوزير بعد انتهاء المدة
للمتضرر أن يطعن فيه إمام محكمة القضاء الإداري خلال ستون يوما، وفي
هذا نجد المدد الممنوحة سوف تساهم في أطالت أمد النزاع على خلاف
القواعد القانونية الجنائية.أما في موضوع البحث المتعلق بالمادة (136/
ب) أصول جزائية، فان الطعن بقرار الوزير المتعلق بعدم الموافقة أمام
محكمة القضاء الإداري، فانه غير ذي جدوى لان الوزير المتعلق قد أصدر
القرار المذكور بموجب الصلاحية الممنوحة له في المادة (36/ ب) أصول
جزائية، والنتيجة ستكون محسومة برد الطعن من هذه الجهة.
3. إن فتح الباب للمتضرر بالطعن في قرار الوزير بالرفض باللجوء، إلى
محكمة القضاء الإداري، سوف يؤدي إلى فتح الأفق إلى الموظف الذي حصلت
الموافقة على إحالته إلى المحكمة المختصة ,بان يطعن بهذا القرار أمام
محكمة القضاء الإداري أيضا، لان توجه المحكمة الاتحادية إلى الأخذ
بوجهة النظر هذه، يجعل من القرار قابل للطعن فيه سواء كان المتضرر من
القرار، هو المتهم أو المشتكي أو أي جهة أخرى، لان قرار الحكم الصادر
من المحكمة الاتحادية لم يقصر أو يخصص الطعن في القرار الذي لم تحصل
فيه الموافقة على الإحالة، بل جاء مطلق بالإضافة إلى إن مقتضيات
العدالة توجب أن يمارس الجميع سبيلهم في الطعن بالأوامر والقرارات
بالتساوي ودون استثناء.
4. أما إذا سلمنا بما ورد في قرار الحكم المذكور أنفا، السؤال هو
بماذا ستخوض محكمة القضاء الإداري، هل سنبحث في مدى مطابقة الأمر
الصادر بالإحالة مع القانون، بمعنى هل إن الوزير يملك الصلاحية من
عدمه، أي البحث في مشروعية إصداره من الناحية الشكلية؟، أم لها أن تبحث
في اصل الموضوع المتعلق بالتهمة الموجهة إلى الموظف، الذي لم تحصل
الموافقة على أحالته؟ بمعنى هل تبحث في اصل الاتهام والأدلة المتحققة
وتفحص مدى صحتها وما هي قوتها في الإدانة؟ فإذا كان الأمر كذلك، فان
محكمة القضاء الإداري ستكون قد تجاوزت على الاختصاص النوعي أو الوظيفي
لمحكمة الجنايات أو محكمة الجنح، لان الخوض في ذلك هو من اختصاص تلك
المحاكم حصرا على وفق الأحكام القانونية النافذة.
بالإضافة إلى أن هذا الموضوع لا يدخل في اختصاص محكمة القضاء
الإداري أصلا على وفق ما تقدم ذكره أنفا. لذا فان محكمة القضاء الإداري
لا يمكن لها أن تكون الفيصل في حسم الموضوع وبيان مدى صحة أو مشروعية
الأمر الصادر بعدم الإحالة من الناحية الموضوعية، للأسباب أعلاه، كما
أرى إن المحكمة الاتحادية عند اعتناقها لوجهة النظر المتعلقة بإحالة
الطعن إلى القضاء الإداري، فان ذلك لا يشكل منهجا يستقيم مع الأحكام
القانونية أو الأعراف القضائية، وسيؤدي إلى التداخل في الاختصاص
لقضائيين مختلفين في النوع كما إنهم مختلفين في طرق الطعن بقراراتهم،
لان محكمة القضاء الإداري يطعن بقراراتها أمام المحكمة الاتحادية اما
محاكم الجزاء يطعن بقراراتها أمام المحاكم التمييزية الاعتيادية
المنصوص عليها في قانون أصول المحاكمات الجزائية.
ثالثا: الخلل القانوني في مشروع مجلس النواب.
أما فيما يتعلق بمجلس النواب فانه سعى إلى معالجة موضوع المادة
(136/ب) اصول جزائية، بإصداره لمشروع قانون لم يرى النور يعدل بموجبه
إحكام تلك المادة، وفي هذا المشروع لم يتمكن المجلس من المعالجة بأسلوب
صحيح ينسجم والقواعد العامة في المنظومة القانونية العراقية، لأنه سعى
إلى أن يمنح المتضرر من قرار أو أمر الوزير بعدم الإذن بالإحالة، حق
الطعن أمام محكمة القضاء الإداري، وملاحظاتنا عليه هي ذات الأسباب التي
ذكرناها في نقد قرار المحكمة الاتحادية، فان المشروع لم يأتي بشيء جديد
بل سعى إلى إن يضفي حصانة اكبر على قرار الوزير لان القضاء الإداري سوف
لن يتمكن من نقضه للأسباب التي ذكرتها في أعلاه.
لذلك وفي الختام أرى بان الأمر رقم 14 لسنة 2005، يشكل مخالفة
لقانون إدارة الدولة الانتقالية وان هذه المخالفة أكسبته البطلان وعدم
المشروعية، كما أرى بان العمل بموجبه يشكل مخالفة أخرى ترتكبها الجهات
التي تتمسك بالعمل بالمادة (136/ب) أصول جزائية. |
