|
مصطلحات سياسية: إتحادية (فدرالية
Federalism)
شبكة النبأ: تتشكل الأنظمة الاتحادية
(أو الفدرالية) من خلال توافق عدد من الولايات الموجودة أساساً على
التجمع فتشكل، على أساس عقد، مجموعة سياسية تحفظ على نطاق واسع الحقوق
الخاصة بكل ولاية. غير أن هذه الولاية تفقد استقلاليتها في مجال
العلاقات الدولية. ضمن البلدان الغربية، يتمثل هذا النظام الذي يتجنب
المركزية الإدارية في بلدان مثل الولايات المتحدة، سويسرا، كندا أو
ايضاً ألمانيا. ومعظم دول الكتلة الأوروبية الشرقية القديمة التي كانت
تعتمد هذا النظام، مثل يوغسلافيا أو تشيكوسلوفاكيا، تقسمت إلى دول
مستقلة.. في الولايات المتحدة، سويسرا أو ألمانيا، تملك كل من المناطق
المتحدة (أو الكانتونات) استقلالية تشريعية كبيرة من خلال توزيع يلحظه
الدستور الاتحادي نتيجة إعداد توافقي.
في مجالات واسعة ومهمة (الاقتصاد، التعليم، الخ) تحتفظ كل ولاية
بالسيطرة على تشريعها وتتبع سياستها الخاصة. لذا غالباً ما تكون
البيروقراطيات الطرفية ذات هيكلية أقوى من البيروقراطية المركزية. أما
التمثيل السياسي الوطني الخاص بكل ولاية فيقوم غالباً على المستوى
الوطني من خلال غرفة متخصصة (مجلس الشيوخ الأمريكي، البوندستات
الألماني، مجلس الكونتونات السويسري). (1)
متعلقات
الفدرالية(2)
تعريف:
الفدرالية نظام سياسي عالمي يقوم فيه مستويان حكوميان بحكم نفس
المنطقة الجغرافية ونفس السكان. وأصل الكلمة قادم من الكلمة اللاتينية
(فيدير=الثقة).
والدول الفدرالية تقوم هيكليتها الحكومية على كل من حكومة مركزية
وحكومات موجودة في وحدات سياسية أصغر تدعى بالولايات أو الإمارات أو
المناطق، وهذه الوحدات السياسية الصغيرة تعطي بعض قوتها السياسية
للحكومة المركزية لكي تعمل من أجل المواطنين.
في النظام الفدرالي يقوم كل من الحكومة المركزية وحكومات الولايات
بصياغة القوانين، ففي الولايات المتحدة الأمريكية مثلا يتحتم على سكان
ولاية أوهايو أن يطيعوا القانون الذي أقرته سلطتهم التشريعية المحلية
والكونغرس الأمريكي، وفي كندا يجب على سكان ولاية كيبيك أن يطيعوا
القانون الذي أقرته سلطتهم التشريعية المحلية والبرلمان الكندي، ويمكن
أن نطرح أمثلة أخرى على الدول الفدرالية كأستراليا والبرازيل وألمانيا
والهند وماليزيا والمكسيك ونيجيريا وسويسرا.
يقوم النظام الفدرالي بتقسيم قوة البلاد ومواردها بين الحكومة
المركزية وحكومات الولايات وفق معايير محددة، وهذه المعايير تنزع نحو
الحكومة المركزية في بلد ونحو حكومات الولايات في بلد آخر، ولكن معظم
الأنظمة الفدرالية توفر نوعا من الحكم الذاتي للولايات.
أما الحكومة المركزية فيقع على عاتقها البت بالأمور التي تتعلق
بالدولة ككل مثل الإشراف على الجيش وشق الطرق الرئيسية بين الولايات
وعقد المعاهدات مع الدول الأخرى، وهذه الاختصاصات ليست أمرا يمكن سحبه
على جميع الفدراليات فبعضها يعطي اختصاصات أكثر للحكومة المركزية
كالتخطيط الاجتماعي وإنشاء المدارس وغيرها من الأمور المحلية.
لا تتبع معظم دول العالم النظام الفدرالي في إدارة شؤونها، بل تعتمد
على النظام المركزي حيث تكون كافة السلطات تابعة للحكومة المركزية التي
تكلف إدارات المحافظات بأداء الأعمال المحلية مع بقاء الشرعية الكاملة
بيدها وقدرتها على إيقاف أعمال إدارات المحافظات متى شاءت، وبهذا تمتلك
السلطة المركزية في النظام المركزي قوة أكبر من مثيلتها في النظام
الفدرالي، ومن الأمثلة على النظام المركزي نذكر: فرنسا، إيطاليا،
اليابان، كوريا الجنوبية، السويد، وغيرها...
أما الكونفدرالية فتختلف عن الفدرالية في أن الحكومة المركزية
الكونفدرالية أقل سلطة من مثيلتها الفدرالية، ويؤدي الارتباط الضعيف
بين الدول التي تشترك في نظام كونفدرالي واحد إلى البحث عن دول أخرى
لتدخل تحت مظلتها بينما يسيطر كل عضو على سياساته الخاصة بشكل مستقل.
وخلافا للنظام الفيدرالي تعطي الكونفدرالية لكل كيان يدخل في
تشكيلها صلاحيات مطلقة في السيطرة على السكان والأرض، ولا يبقى للحكومة
المركزية إلا دور بسيط في أخذ القرارات بشأن الأمور التي تهم كافة
أعضاء الكونفدرالية.
ويذكر أن الولايات المتحدة الأمريكية بدأت كدولة كونفدرالية في
القرن الثامن عشر، كما قامت بعض دول الاتحاد السوفيتي السابق بالانضمام
إلى وحدة كونفدرالية عرفت بكومنولث الدول المستقلة وذلك للتشاور في
الأمور المحلية والخارجية.
ويلاحظ أن الأنظمة الكونفدرالية تتسم بالضعف وعدم الاستقرار لأن
الدول التي تشكلها دائما ما تعارض التسليم بآراء الحكومة المركزية في
معظم القضايا وتتقوى بحقها في الانسحاب من الكونفدرالية متى شاءت. ولا
توجد في العالم كونفدراليات بشكلها المثالي لأن أكثرها يتخذ شكل كتل
دولية بصلاحيات محددة وخاصة كالاتحاد الأوربي والكومنولث البريطاني.
ظهور الفدرالية:
ظهرت الولايات المتحدة الأمريكية على مسرح الأحداث على أنها
كونفدرالية، وحكمت البلاد حكومة مركزية ضعيفة منذ سنة 1783 إلى سنة
1789م، وكان لكل ولاية صوت واحد في الكونغرس لكنه لم يكن قادرا على جمع
الضرائب لتفعيل عمل الحكومة المركزية.
كانت الكونفدرالية تفتقر إلى سلطة تنفيذية عليا ولم يكن لها جسم
مركزي يستطيع إخضاع الأطراف لقوانينه، فكان أن رفضت بعض الولايات تطبيق
اتفاقيات باريس سنة 1783م الخاصة بإنهاء الثورة الأمريكية رغم أن
الدستور الكونفدرالي يعطي الكونغرس حق عقد الاتفاقيات بالنيابة عن جميع
الولايات.
وعلى الجانب الاقتصادي وقف الكونغرس عاجزا عن الوقوف بوجه التنافس
التجاري مما شل الاقتصاد الوطني، وزاد الطين بلة ما قامت به بعض
الولايات حين فرضت ضرائب كبيرة على البضائع التي تأتي من الولايات
المجاورة.
لقد كانت الأزمة الاقتصادية الخانقة تهدد بالقضاء على أمريكا
الفتية، ولم تكن هناك سلطة سياسية تستطيع أن تلقي على عاتقها مهمة
إصلاح الوضع، وعبر جورج واشنطن -الرئيس بعد ذلك- عن الأزمة بقوله: (إن
عجلة الحكومة متوقفة)، كما اقترح مع غيره من السياسيين أن البلاد
تستطيع النجاة من وضعها بإعطاء الحكومة المركزية سلطات أكثر لكنهم
أرادوا أن لا تهدر حقوق الولايات في نفس الوقت، فعقد رجال السياسة في
ذلك الوقت اجتماعا لمناقشة الدستور وتمخض عن ذلك الاجتماع مبادئ
الفدرالية الحديثة.
الفدرالية... أنواعها، وطرق
تشكلها(3)
النظام الفدرالي هو نظام سياسي تكون فيه السلطة النهائية مقسمة بين
المركز والأطراف. وبخلاف النظام المركزي تنقسم السيادة دستوريا بين
منطقتين (ولايتين) أو أكثر بحيث يستطيع أي من هذه المناطق أن يمارس
السلطة لوحده دون تدخل الولايات الأخرى، وبالتالي يترتب على المواطنين
أن يقوموا بواجباتهم تجاه سلطتين اثنتين هما الحكومة المركزية والحكومة
المحلية التابعة للولاية.
يتم تقاسم السلطة في النظام الفدرالي بين الولايات التي تؤلفه
والحكومة المركزية بشكل يختلف من دولة لأخرى، ويقوم النظام الفدرالي
النموذجي على أن الحكومة المركزية تمتلك السيطرة على مسائل الدفاع
والسياسة الخارجية، دون أن يمنع هذا من أن يكون لكل ولاية دورها
العالمي الخاص بها بالإضافة إلى مشاركتها في اتخاذ القرار على مستوى
الدولة ككل.
إن الاهتمام الكبير الذي تلقاه مسألة الفدرالية في هذه الأيام
مشفوعا بالنتائج الواقعية التي أفضت إليها التجارب الفدرالية في بناء
الدول والتي أدت إلى توفير الأسس الضرورية الشرعية لضمان استقرارها
وكسب ثقة المواطنين بها، دعا فلاسفة السياسة إلى القول بأن تجارب كندا
وأستراليا وأوربا في حل الأزمات وانتهاز الفرص تعتبر نموذجا لما يمكن
أن تقدمه الفدرالية من حلول فعالة لامتصاص الخلافات بين الشعوب
المنقسمة عرقيا أو ثقافيا والتي لا تزال تبحث عن نظام سياسي تنتظم فيه.
أنواع الفدرالية:
● الفدرالية المركزية:
تقوم السلطة الفدرالية هنا بإحكام السيطرة على كافة التقسيمات
المناطقية للسلطة، ويتحصن النظام عادة بواسطة دستور لا يستطيع أن يغيره
أي طرف من طرفي السلطة (الحكومة المركزية والولايات) دون موافقة الطرف
الآخر، وذلك بعكس النظم المركزية حيث تستطيع الحكومة المركزية إيقاف
كافة الصلاحيات الممنوحة لأجزاء الدولة.
وتأتي الصبغة المركزية لهذا النوع بسبب الدور الذي تلعبه المحكمة
الفدرالية والتي تقوم بتفسير الدستور من أجل حل الخلافات التي تحصل في
السوية العليا للسلطة كالسلطة التشريعية أو القضائية.
●الكونفدرالية:
على العكس من النوع الأول فإن الكونفدرالية تكون فيها الحكومة
المركزية أضعف، وعادة ما تتميز بسمات نذكر منها:
1. تمتلك الولايات حقا قانونيا في الانفصال.
2. يقوم ممثلو الولايات بتحديد السلطات التي يسمح للحكومة
المركزية بممارستها.
3. الحكومة المركزية معرضة دائما لاعتراض يجمد أعمالها من قبل
الأعضاء.
4. قرارات الحكومة تنسحب على الولايات بشكل عام دون أن تكون
ملزمة لمواطنيها مباشرة.
5. الحكومة المركزية ليست مستقلة ماليا وليس لها قاعدة
انتخابية.
6. لا تتخلى الولايات عن سلطاتها المحلية للحكومة المركزية.
وعادة ما تقوم الكونفدراليات وفقا لاتفاقيات تهدف للقيام بمهمات
محددة، وغالبا ما تدار من قبل مندوبين ترسلهم الولايات المكونة
للكونفدرالية، ويمكن أن نعد من الكونفدراليات: الولايات المتحدة
الأمريكية في الفترة (1776-1787م)، وسويسرا في الفترة (1291-1847م)،
والاتحاد الأوربي الحالي.
تطلق عادة صفة (غير المتناسقة) على أي نوع من أنواع الفدرالية
تتفاوت فيه السلطات التي تعطى للولايات، فقد يكون لولاية ما صلاحيات
خاصة نظرا لخصوصيتها اللغوية أو الثقافية.
● الفدرالية المدمجة:
وهي نظام الحكم في الولايات المتحدة الأمريكية حاليا، حيث يتم اتخاذ
القرار بشكل مركزي دون مراجعة الولايات، لأن كل ولاية من الولايات
يمثلها سيناتوران (ممثلان) في السلطة التشريعية وهما لا يعينان من قبل
حكومة الولاية بل يختارهما مواطنو الولاية مباشرة عن طريق الانتخابات
وبالتالي فهما يمثلان قرار الولاية.
● الفدرالية المتشابكة:
تختلف عن النوع السابق بأن الولايات تشارك في عملية اتخاذ القرار
بشكل أوسع، حيث يقوم ممثلو الولاية بالمشاركة في أجهزة النظام المركزي
كالحكومة والمجلس التشريعي على شكل كتلة تتفاعل مع غيرها من كتل
الولايات الأخرى ومن هذا المجموع ينشأ الجسم المركزي للدولة(وهنا يدعى
هذا النوع بالتعاوني)، أو يشكل ممثلو الولاية كتلة تراقب عمل الحكومة
المركزية وتمارس حق النقض بالأغلبية البرلمانية لأي قرار تتخذه تلك
الحكومة (وهنا يدعى هذا النوع بالانقسامي).
طرق تشكل الفدرالية:
يمكن حصر طرق تشكل الأنظمة الفدرالية في طريقين اثنين هما
1. انضمام مجموعة من الدول المستقلة إلى بعضها البعض واشتراكها في
السيادة على قطاعات محددة من أجل تحقيق مصالح لا يمكن الوصول إليها عبر
طريق آخر، كالأمن والازدهار الاقتصادي، وعادة ما تعمل هذه الفدراليات
(الانضمامية) على تقوية الحكومة المركزية ومنع الأكثرية من التعدي على
أية ولاية. وقد اتبعت هذه الطريقة في إنشاء دول فدرالية متعددة مثل
الولايات المتحدة الأمريكية وسويسرا وأستراليا
2. تطوير نظام دولة من النمط المركزي إلى النمط الفدرالي بسبب
احتمال حدوث انفصال قد تقوم به الأقليات، وهذا النوع من الأنظمة
الفدرالية يعطي لبعض الولايات الحق في امتلاك صلاحيات سيادية خاصة بها
كما هو الحال في مجال اللغة والهوية الثقافية في (النمط غير المتناسق
من الفدراليات) مع العلم بأن كلا من الحكومة المركزية والأكثرية سيحتفظ
بمجال واسع من السلطة، وعلى هذا تأسست الهند وبلجيكا وكندا وأسبانيا.
أخيرا يجب التذكير بأن الفدرالية ليست البديل الوحيد عن أنظمة الحكم
المركزية، فعلى سبيل المثال عندما تكون هناك جماعة تشترك في ما بينها
بخصائص دينية أو عرقية دون أن تتواجد بشكل مركز في منطقة معينة فعندها
يمكن تدبر أمر هذه المجموعة المبعثرة جغرافيا -كما اقترح بعض المختصين-
بأن يسمح لهم ببعض الاستقلال الثقافي والشخصي دون إعطائهم حكما ذاتيا
في المناطق التي يعيشون فيها، بالإضافة إلى تمثيلهم في أجهزة الحكومة
المركزية التي تحتاج إلى الإجماع دون الأغلبية في اتخاذ قراراتها.
الفدرالية وقضايا الاستقرار والسلطة
والعدالة والديمقراطية(4)
● أولا- الاستقرار:
مع مرور الأيام على قيام التجارب الفدرالية تظهر أمامها إشكاليات
محددة منها موضوع الاستقرار، فإذا نظرنا إلى الفدرالية من أحد جانبيها
وجدناها تميل نحو تفتيت الدولة كشكل من أشكال الحركات الانفصالية، وإذا
نظرنا من الجانب الآخر وجدناها تميل نحو مركزية الدولة كشكل من أشكال
الحركات الاتحادية.
وهذا التذبذب بين المفهومين هو الذي يبعث الطاقة الأولى في الجسد
الفدرالي العتيد، فمن الملاحظ أن الدول الفدرالية تتميز بمستويات عالية
من الأطر الدستورية، وعادة ما تختلف الأحزاب حول المسائل الدستورية
التي تتعلق بالمناطق المناسبة لإقامة حكم ذاتي، أو طبيعة العلاقات
التعاونية بين الولايات، أو الإجراءات الوقائية التي تضمن عدم انفصال
أجزاء الدولة.
وعادة ما تبرز هذه الإشكالية في الدول التي اختارت النهج الفدرالي
وسيلة للحيلولة دون تقسيمها وهذا من الأمور التي تحول دون الافتراض بأن
الفدرالية ترسخ الانقسام وتدعم الحركات الانفصالية بدلا من مكافحتها.
يعتقد بعض الفلاسفة بأن تحديات تحقيق الاستقرار لا يمكن مجابهتها
بالتدابير القانونية فحسب، بل يجب التأكد من أن المواطنين يقدمون
الولاء للإطار العام للدولة جنبا إلى جنب مع ولائهم لولاياتهم، وقد
اهتم الكثير ممن درس المنهجية الفدرالية بالمناقشة حول بنية وتقسيم هذا
الولاء المزدوج وأسسه الشرعية، وقد تقبل قلة منهم الإجراءات التي تراعي
الخصوصية التاريخية أو الثقافية أو العرقية لفئة ما وإعطاءها سلطات
معينة تؤدي لظهور ملامح حكم ذاتي قد يؤدي لهز البنية الاتحادية للدولة،
بينما اعتبر الأكثرية بأن التصرف الملائم تجاه هذه الحالة هو بأن
الناخبين وممثليهم يجب أن يلقوا بالا للمسائل الهامة التي يحملها كل
شركائهم في النظام الفدرالي وان يقوموا بحلها عبر إجراءات يشارك بها
الكل مما يحقق رسوخ حالة الوحدة بين أجزاء الدولة.
● ثانيا- السلطة:
يعتبر توزيع السلطة بين الحكومة المركزية والولايات من الإشكاليات
الحرجة التي تواجه المفهوم العام للفدرالية، والسؤال المحوري الذي يطرح
هنا: ما هي الأسس التي تشرع توزيع السلطة في النظام الفدرالي؟
وهذا السؤال يجيب عليه (مبدأ الترافد) الذي تم الاهتمام به مؤخرا
بعد أن أصبح جزءا من معاهدة الاتحاد الأوربي، وينص هذا المبدأ على أن
السلطة يجب أن تبقى في أيدي الولايات إلا إذا كان تخويل السلطة
المركزية بها يؤدي إلى كفاءة أكبر في تحقيق هدف ما.
وهذا المبدأ يدخلنا إلى تساؤلات حول تفاصيل دقيقة مثل:
(من هي الولايات التي يمكن إدخالها ضمن دائرة تأثيره؟)
و(ما هي طبيعة الأهداف التي تدعو إلى تطبيقه؟)
و(من يملك السلطة اللازمة لاستعماله؟)
ومن هنا كان لهذا المبدأ تفاصيله العديدة وظهر على ساحة الأفكار
العملية قويا بما يكفي لتهدئة المخاوف من تحول الاتحاد الأوربي إلى
نظام مركزي، ولا يزال الخلاف مستعرا لملء ثغرات هذا المبدأ.
● ثالثا- العدالة:
تتمثل إشكالية العدالة في النظام الفدرالي بالقدرة على اتخاذ
الإجراءات اللازمة التي تضمن عدم التناقض بين احترام استقلالية
الولايات وتطبيق إعادة توزيع الثروة في ما بينها، حيث يرى البعض بأن
سياسة الحكومة الفدرالية يجب أن تحمي الولايات من التوزيع المتساوي
للثروة.
وإذا ما استثنينا الدول الفدرالية التي تكون جزءا من منظمة التعاون
الاقتصادي والتنمية فإن معظم الفدراليات الانضمامية تتصف بمعدلات فقر
عالية وهذا التباين عائد حسب ما يعتقد البعض إلى الطبيعة القسرية
للقوانين في هذه الدول ومحاولتها حماية الولايات والمواطنين من هيمنة
المركز إضافة إلى غياب نظام حزبي فعال.
وللمقارنة فإن دستور ألمانيا - وهي فدرالية غير انضمامية- ينص
بوضوح على ضرورة تحقيق المساواة في ظروف العيش بين كافة أجزاء الدولة.
ويبقى السؤال المطروح: إلى أي مدى تؤدي الثقافة والروابط المشتركة
بين المواطنين الذين تعايشوا مع بعضهم تاريخيا إلى التخفيف من المطالبة
بإعادة توزيع الثروة؟
● رابعا- الديمقراطية:
تضع الفدرالية تحديات عديدة أمام الديمقراطية خاصة إذا كانت
الفدرالية من النوع الانضمامي، كما تؤدي الطبيعة المعقدة للفدرالية إلى
التداخل مع معايير الشفافية والمحاسبة، وتحتاج الخطة السياسية التي
ينتهجها كل موقع من مواقع السلطة إلى أن يدافع عن نفسه أمام التهم التي
توجهها إليه الديمقراطية.
عادة ما تؤدي الفدرالية إلى تقليص سلطة الأكثرية، إذ تقوم القوانين
الفدرالية بتخفيف الثقل الانتخابي لولاية من الولايات لصالح ولاية أخرى
تقل عنها في عدد الناخبين، أو تعطي لكل الولايات حق نقض القوانين
المركزية، مما يجعل الأقليات تخرق مبادئ المساواة السياسية بوضوح، ومن
هنا يبرز التساؤل الأساسي حول اهتمام الولايات بمسألة توزيع السلطة
ومدى تطابق ذلك مع المبادئ الديمقراطية.
أجهزة السلطة في أقاليم الدولة
الفيدرالية(5)
تتميز اجهزة السلطة في اقاليم الدولة الفيدرالية والوحدات التي لا
تتمتع بصفة الاقليم في الدولة بالاختلاف والتنوّع. وربما كان لاختلاف
اساليب نشوء تلك الفيدراليات وخصوصيات مكوناتها القومية والاثنية
والدينية والطائفية، وحتى الثقافية واللغوية، اثر في ذلك التنوع
والاختلاف. فاستعراض ما يزيد عن العشرين دولة فيدرالية تضم 300 اقليما
(جمهورية وولاية ومقاطعة واقليم ومحافظة... الخ) واكثر من 20 وحدة لا
تتمتع بصفة الاقليم الفيدرالي، تدلنا على مدى تمتع اجهزة السلطة فيها
بسمات جوهرية مميزة وغير مكررة. لكن مهمة البحث المستفيض في خصائص تلك
الاجهزة تبدو عسيرة وغير واقعية، لا سيما في مقالة محدودة المساحة. لذا
اجد ضروريا تناول السمات الاكثر عمومية وشمولا لاجهزة السلطة في اقاليم
الدولة الفيدرالية ووحداتها الغير متمتعة بصفة الاقليم (الطرف)
الفيدرالي. وهنا اجد لزاما التنويه الى ان الكثيرين، حتى من بين
الحقوقيين ورجال الدولة باتوا يطلقون تسمية الفيدراليات على اطراف
الدولة الفيدرالية (اي اقاليمها)، ما يجعلنا نقف امام حالة التباس
المفاهيم. فالفيدرالية كمفهوم سياسي- قانوني تعني الدولة التي تؤلف
مساحة وحداتها الادارية ومكوناتها، المساحة التي تسري عليها سلطة
الدولة العامة وقوانينها، وهما العنصران اللذان يجسدان مبدأ سيادة
الدولة على كامل ترابها الوطني (مساحتها). حتى انه يبدو غريبا، وربما
نشازا ايضا، القول بان الدولة الفيدرالية (الاتحادية) تتألف من
فيدراليات (اتحاديات). فعبارة فيدراليات الدولة الفيدرالية تولد
انطباعا بتجزئة الدولة وليس اتحاد اقاليمها، ما يعتبر مخالفا للنظرية
والواقع على حد سواء. هذا من جهة، ومن جهة اخرى فإن تسمية اقاليم
الدولة الفيدرالية بالفيدراليات تضعنا امام اشكالية التمييز بينها وبين
مكونات ووحدات الدولة التي لا تتمتع بصفة الاقليم الفيدرالي، ذلك انها
(التسمية) ستضعنا امام اشكالية تحديد المركز الفيدرالي (الاتحادي)،
الذي ينبغي ان ترتبط به تلك الوحدات. من هنا اجد ان اطلاق تسمية
الاقاليم او الاطراف الفيدرالية الاكثر دقة، وهذا ما بات معروفا سواء
في نظرية القانون الدستوري ام في تشريعات الدول الفيدرالية المعاصرة،
مثل الدساتير والقوانين وكذلك العقود التي تنظم العلاقة بين المركز
الاتحادي وسلطات مكوّنات الدولة الفيدرالية (جمهوريات، ولايات، اقاليم،
محافظات.... الخ).
وحدات الدولة الفيدرالية التي لا تمتلك صفة الطرف الفيدرالي، كما
اقاليمها، يمكنها ان تمتلك اجهزة تمثيلية منتخبة، غير ان انتخاب تلك
الاجهزة في الاقاليم يبدو اكيدا ومنتظما، ما عدا الحالات التي تقوم
السلطات المركزية فيها بايقاف نشاطها كالحالات التي ترافق اعلان حالة
الطوارئ في جميع انحاء الدولة او عند تفعيل مبدأ التدخل الفيدرالي في
بعض من اقاليمها، فيما تخلو وحدات الدولة الادارية الغير متمتعة بصفة
الاطراف الفيدرالية من تلك الاجهزة في بعض الدول (الهند مثالا).
بالاضافة الى ذلك فإن كيفية انتخاب اجهزة الاقاليم التمثيلية وتحديد
بنيتها الداخلية واشكال نشاطها عادة ما تحال لقواعد التشريع المحلي.
ففي الوقت الذي نجد فيه ان الغالبية العظمى من الولايات الامريكية
تمتلك برلمان المجلسين يكتفي نصف الولايات الهندية بانتخاب برلمان
المجلس الواحد. اما في روسيا الفيدرالية فان اغلب الاقاليم ذهبت الى
التأسيس لنظام المجلس الواحد حيث لا نجد برلمانا بمجلسين سوى في بعض
جمهوريات الاتحاد الروسي.
ان واحدة من الصفات التي يمكنها ان تمتلك قيمة جوهرية في مسألة
التمييز بين اقاليم الدولة الفيدرالية ووحداتها الادارية هو حجم
الصلاحيات الممنوحة لاجهزتها التمثيلية-التشريعية، والدور الذي من
الممكن ان تلعبه تلك الاجهزة في حياة الاقليم الفيدرالي. ففي الوقت
الذي تعتبر فيه تلك البرلمانات اجهزة لسلطة الاقاليم، لا يعدو دور
الاجهزة التمثيلية للوحدات الادارية (ان وجدت طبعا) ان يكون استشاريا،
ذلك انها عادة ما تكون تابعة لمحافظي تلك الوحدات ومديري اجهزة الادارة
المحلية فيها والذين يعيّنون من قبل السلطات المركزية. بالاضافة الى
ذلك فان الاجهزة التشريعية للاقاليم تقوم، في اغلب الاحيان، باتخاذ
قوانينها الاساسية (الدساتير والانظمة واللوائح... الخ) والتي يتطلب
لسريانها اجراء الاستفتاء المحلي احيانا. فيما تخلو الوحدات التي لا
تمتلك صفة الطرف الفيدرالي من تلك القوانين، وان امتلكت تلك الاجهزة
بعض اللوائح والتشريعات لتنظيم نشاطها فانها عادة ما تكون مشرعة من قبل
البرلمان الفيدرالي (في الولايات المتحدة الامريكية مثلا). وقد اتاحت
تشريعات بعض الدول الفيدرالية لاجهزة تلك الوحدات سن بعض اللوائح
لتنظيم الشؤون المحلية (تسمى القوانين في كل من الهند واستراليا)،
شريطة المصادقة عليها من قبل الاجهزة المركزية. وبخصوص الصلاحيات
الممنوحة للاجهزة التمثيلية للوحدات غير المتمتعة بصفة الاقليم
الفيدرالي فليس هنالك من اختصاصات مشتركة بين الاجهزة الفيدرالية
(المركزية) واجهزة تلك الوحدات، فيما تعتبر قراراتها لاغية اذا لم تتم
المصادقة عليها من المحافظ (العمدة)، الذي يعتبر ممثلا للسلطات
الفيدرالية في تلك الوحدات، كما اشرنا سابقا. ما يدلل على ضآلة
الصلاحيات الممنوحة لسلطات تلك الوحدات.
وتمتلك اجهزة السلطة التنفيذية في اقاليم الدولة الفيدرالية
ووحداتها الادارية اهمية استثنائية اثناء الحديث عن خصائص تلك الاجهزة
وسماتها الجوهرية، وتتأتى هذه الاهمية من طبيعة الاجهزة التنفيذية
ذاتها والتي عادة ما يكون نشاطها محكوما بقواعد الالزام (وحتى الاكراه
احيانا). فمهمة تفعيل مبدأ التدخل الفيدرالي، على سبيل المثال، لا يتم
من خلال الاجهزة التمثيلية للإقليم، وانما من خلال الاجهزة التي تمتلك
ادوات ذلك التدخل ووسائله. وهنا اجد مناسبا الاشارة الى ان بعض الدوّل
ذهبت الى منح مواطني اقاليم الدولة امكانية انتخاب مسؤولي تلك الاجهزة
(الولايات المتحدة الامريكية وبعض اقاليم روسيا الفيدرالية). فيما ذهبت
اخرى الى اعتبار مهمة اختيار مسؤولي الاقاليم من صلاحيات كتلة الاغلبية
في برلمان الاقليم (الهند والمانيا الفيدرالية). وتميزت كل من روسيا
الفيدرالية وجمهوريات يوغسلافيا بوجود رؤساء للجمهوريات المؤلفة
للفيدرالية ونواب لهم. وهنا تجدر الاشارة الى ان روسيا الفيدرالية
تعتبر الاكثر تعقيدا من بين البلدان التي اتخذت من الفيدرالية شكلا
للدولة ذلك ان مساحتها تتألف من مساحة الجمهوريات والدوائر والاقاليم
الفيدرالية اضافة الى المناطق المتمتعة بالحكم الذاتي، حيث تشكل
الاجهزة التنفيذية (حكومات الاقاليم) امتدادا للحكومة الفيدرالية
ومنفذا لأوامرها. وبهذا الخصوص تنبغي الاشارة الى ان التشريع الروسي
اعتبر جميع جمهوريات الدولة ومكوناتها متساوية سواء فيما بينها ام
بالعلاقة مع المركز الفيدرالي (المادة 5 من الدستور الروسي لعام 1993).
اثارت المنظومة القضائية في الدولة الفيدرالية، وما تزال تثير، جدلا
واسعا بين فقهاء القانون الدستوري ورجال الدولة والسياسيين على حد
سواء. ففي الوقت الذي يذهب الكثيرون منهم الى اعتبار السلطة القضائية
من الاجهزة السيادية غير القابلة للتقاسم بين المركز الفيدرالي واقاليم
الدولة، وجد اخرون ان من حق اقاليم الدولة الفيدرالية امتلاك منظومتهم
القضائية الخاصة نظرا للتنوّع الكبير والخصوصية الدينية والتاريخية
والثقافية التي تتمتع بهما الكثير من اقاليم تلك الدوّل. فقد منح تشريع
الكثير من الدول الفيدرالية السلطات المحلية فيها اعتماد العرف والقضاء
الديني (بما في ذلك الطائفي والمذهبي) لحسم قضايا الاحوال الشخصية وما
شابهها، شريطة عدم الاخلال بقواعد الدستور وخرق الحقوق الاساسية
للمواطنين. من هنا الاختلاف الملحوظ في النظام القضائي للدوّل
الفيدرالية. ففي الولايات المتحدة الامريكية تمتلك الولايات منظوماتها
القضائية الخاصة والتي تكاد تستنسخ النظام القضائي الفيدرالي، حيث تحتل
المحكمة العليا للولاية قمة هرم النظام القضائي. اما في الهند فقد حدد
التشريع حقوق تلك المحاكم سالبا منها مهمة النظر في القضايا الخاصة
بالرقابة الدستورية ذلك ان الولايات الهندية لا تمتلك دساتيرها الخاصة.
بالمقابل ذهبت بعض الدول الفيدرالية الى اعتماد المركزية في مجال
السلطة القضائية مفضلة احادية المنظومة القضائية، وهنا ارى مناسبا الى
الاشارة الى ان اعتماد مبدأ المركزية لا يلغي امكانية تمتع اجهزة
القضاء في الاقاليم بقدر من الاستقلالية. فمن الناحية التنظيمية تخضع
محاكم الاقاليم في روسيا مثلا الى محاكم الصلح المعينة اساسا من قبل
تلك المحاكم. ويبدو مبدأ المركزية والتبعية للسلطات الفيدرالية اكثر
تجليا في الوحدات الادارية التي لا تتمتع بصفة الاطراف الفيدرالية، حيث
تقوم سلطات القضاء المركزية بتعيين محاكم تلك الوحدات والاشراف الكامل
على نشاطها، واذا كان ثمة مجال لتمتع تلك المحاكم باستقلالية نسبية
فذلك في مجال الاحوال الشخصية وربما اتيح لتلك المحاكم، بقدر محدود
جدا، النظر في نزاعات الملكية، فيما يبدو النظر في القضايا الجنائية
امرا مستحيلا بالنسبة لتلك المحاكم.
الفيدرالية وإمكانية تطبيقها في
العراق(6)
ليست "الفدرالية" بكلمة عربية ومن أصل اللغة، وإنما كلمة دخلت
قاموس هذه اللغة وغيرها في العراق، الكردية والتركمانية
والسريانية..الخ، في فترات مختلفة، وأصبح يجري تداولها بعد انتفاضة
آذار 1991 .
وهي تترجم عادةً بكلمة "الإتحاد" كأقرب عبارة لها.وهي، في الحقيقة ،
تعني شكلاً محدداً من أشكال الإتحاد. فهي لا تعني" التجزئة والانفصال "
كما لا تعني"القهر والاندماج القسري" كما يرى البعض الآخر .
وهي نظام سياسي يفترض تنازل عدد من الدول أوالقوميات،الصغيرة في
أغلب الأحيان،عن بعض صلاحياتها وامتيازاتها واستقلاليتها لمصلحة سلطة
عليا موحدة تمثلها على الساحة الدولية وتكون مرجعها الأخير في كل ما
يتعلق بالسيادة والأمن القومي والدفاع والسياسة الخارجية .
والفدرالية السمة الأساسية في الأنظمة الحديثة التي تعمل على حل
مشكلاتها القانونية والتنظيمية والسياسية التي تعقد بفعل التبدل
الاجتماعي والعلاقات الدولية. فهي على الصعيد الداخلي تسعى لتنظيم أمور
الدولة الداخلية، بهدف تسيير العمل والوظائف وتوزيعها مابين السلطات
المركزية والسلطات المحلية، بحيث تحترم السلطة الفدرالـيةالمصالح
الخاصة للقوى المؤلفة للدولة الأم، ومقابل تنازلها عن صلاحيات الأمة
العامة .
وعلى الصعيد الخارجي تلجأ الدولة الفدرالية إلى رسم علاقاتها
الدولية لصالح مجموع الوحدات والكيانات التي تتكون منها .
فالفدرالية إذن تتعلق بالنظام السياسي وبالنظام الإداري وبتقسيم
صلاحيات السلطة الحاكمة وتنظيم العلاقات فيما بينها ، وتأمين انسجامها
لتمنع تغلب طرف على طرف آخر ، فتحصر قرارات الدولة الفدرالية المركزية
بالقمة ، وتترك الأمور المحليّة للسلطات الإقليمية ، والسلطات المحلية
بدورها لا تخرج عن نطاق صلاحياتها ، فهي لا تشرع للقضايا التي تتعلق
بالدولة المركزية ، رغم أنها تشارك في المؤسسات التي تعالج الأمور
القومية ، وتنظم هذه المؤسسات الصلاحيات وتوزعها بشكل يؤمن استقلالية
الوحدات المكونة للسلطة الفدرالية ويضمن لها المشاركة الفعالة في
القرارات المركزية والمصيرية .
وفي القرن العشرين ارتبطت ظاهرة الفدرالية بمبادئ الدفاع عن حقوق
الأقليات والأثنيات القومية والدينية الصغيرة بالتوجه نحو إضعاف مفهوم
الدولة المركزية. فتكثر الأنظمة الفدرالية حيث يكثر التنوع القومي
والأثني والديني . فهي مطبقة في كل من الولايات المتحدة والأرجنتين
والبرازيل والمكسيك وسويسرا والاتحاد السوفيتي ويوغسلافيا وأستراليا
والهند واندنوسيا وغيرها من الدول .وقد اختلف مفهوم الفدرالية وكيفية
تطبيقها من دولة إلى أخرى. وبما إنها مفهوم سياسي يتعلق بالنظام
السياسي والسلطة، وبما أن الديمقراطية ، والتمثيل السياسي وتقرير
المصير، هي من المقومات الأساسية للفدرالية فإنها بذلك دائماً عرضة
لسوء الفهم والتطبيق، ومعيارها الوحيد هو الديمقراطية واحترام المصالح
والسيادة للدولة والقوميات. ويكاد مفهوم الفدرالية يترادف مع قول
الفيلسوف (جفرسون) في القرن الثامن عشر" الدولة التي تحكم جيداً هي
التي تحكم أقل" فالتجاوب مع الحاجات القومية والإقليمية، هو معيار آخر
للفدرالية.
ومن هنا فأن الدول الفدرالية تكاد تكون النقيض للإمبراطورية التي
تتميز بمركزية شديدة وبسيطرة المركز على الأطراف .
والفدرالية على أنواع ودرجات متفاوتة في الأشكال والصيغ التطبيقية،
إذ تتراوح ما بين وحدة مطلقة أو الاتحاد ما بين مجموعات متمايزة
تماماً. وتتمتع بحرية كبيرة تكاد تصل حتى حق الانفصال .
ومسيرة تكوّن الفدرالية نفسها تتبدل من دولة إلى أخرى. فبعض
الفدراليات، بدأت من وجود مجموعات وقوميات سياسية متفرقة، تعاقدت على
تبني سياسة مشتركة، فعقدت فيما بينها وحدة فدرالية لتتخذ قرارات مصيرية
مشتركة. بينما فدرالية أخرى بدأت كدولة مركزية موحّدة تفرقت إلى وحدات
وقوميات متميزة ومنفصلة نسبياً سعياً إلى التمتع بحرية في قراراتها
واكتفت بإقامة علاقة فدرالية مع مجموعاتها الموحدة.
وغالبية الدول الفدرالية تعتمد نظام فصل السلطات. والتمثيل الشعبي
في الدول الفدرالية يكون عادة على مستويين يتجسدان في نوعين من المجالس
التمثيلية :
مجالس منتخبة مباشرة من الشعب، ومجالس أخرى لها صفات فدرالية موحدة.
المجالس الأولى تعكس المصالح ووجهات النظر المحليّة المختلفة للدول
المؤلفة للكيان الفدرالي وللوحدات الإقليمية السياسية وتسهر على
القرارات التشريعية للمجلس الثاني (الممثل للسلطة الفدرالية المركزية)
لكي تحمي كياناتها ومواطنيها ضد أية إجراءات فدرالية فوقية أو مضرّة
بمصالحها. والأمثلة كثيرة على الدول الفدرالية في العالم ويمكن الاطلاع
على طريقة عملها وتنظيمها بالرجوع إلى النظام السياسي والدستوري فيها.
...................................................................
1- معجم علم السياسة والمؤسسات السياسية- بيار
بيرنبوم
2- روجر ديفيدسون/ شبكة عراق المستقبل
3- شبكة عراق المستقبل
4- شبكة عراق المستقبل
5- د. فلاح اسماعيل حاجم/ صحيفة «المدى» البغدادية
6- د عبد علي محمد سوادي/ شبكة النبأ المعلوماتية
|
