ردك على هذا الموضوع

ملاحظات أولية

حول قانون إدارة الدولة العراقية

للمرحلة الانتقالية

د. أزهار عبد الكريم*

صدر قانون إدارة الدولة العراقية للمرحلة الانتقالية في خضم جدل واسع حول السبل الديمقراطية الأكثر تمثيلاً وتلبية لمصالح الشعب العراقي، ولعل مطلب الدستور هو واحد من أهم المطالب التي أريد للشعب العراقي أن يحظى بها. فوجود الدستور كان دائماً مطلباً يترافق ومطلب الاستقلال والحصول على السيادة إبان عهود الاستعمار المباشر وغير المباشر.

واليوم ونحن في ظل وضع تكاد أن تغيب فيه شرعية الهيئات الحاكمة في العراق نحن أحوج ما نكون لوجود هذا الدستور، إذ أن وجوده يعني أولاً، أن هناك دولة ناجزة الاستقلال، قادرة على أن تحكم نفسها بنفسها، وأن يكون هناك هيئات للسلطة تمارس صلاحياتها وفق بنود هذا الدستور ثانياً، وإنه يضمن الحقوق والحريات الأساس للمواطنين ثالثاً.

فقد أريد لهذا القانون أن يكون دستوراً، رغم التسمية التي منحت له من واضعيه، الذين مع الأسف الشديد أهملوا أو تعمدوا إهمال الرجوع إلى رأي الشعب ولو على سبيل الاستشارة في محتوى ومضمون هذا القانون.

الحقيقة هناك الكثير من الملاحظات التي يمكن أن تثبت حول هذا القانون، ولا نزعم هنا إننا نستطيع الإلمام بكل جوانب القصور التي اكتنفت القانون، كما أن جهات عدة أبدت رأيها وملاحظاتها في جوانب معينة من القانون. وسنحاول أن نتناول جوانب أخرى مع تأكيد الجوانب القانونية.

الملاحظة الأولى: (التسمية)

جاء القانون تحت عنوان (قانون إدارة الدولة للمرحلة الانتقالية) ومن ثم يمكن القول:

1- أن تسميته قانون، بينما محتواه، ومضمونه ودلالاته، دستور فالدستور ما هو إلا مجموعة قواعد قانونية ذات طبيعة سياسية تنظم الأمور المتعلقة بشكل الدولة والحكم وتنظيم هيئات السلطة والحقوق والواجبات فلم هذا التعارض؟ هل لأن واضعيه لا يمتلكون صلاحية كتابة وإقرار الدستور؟ أم إن الدولة التي تحت الاحتلال دولة ناقصة السيادة ومن ثم لا يكون لها دستور إذ أن الأخير ما هو إلا بلورة ورمز لسيادة الدولة.

2- إدارة الدولة: أستعمل مصطلح (إدارة) والمضمون حكم وليس إدارة، إذ قرر (القانون) هيئات حاكمة وأعطاها صلاحيات واختصاصات تأسيسية وكان المفروض أن يتجانس المضمون مع العنوان، فيقتصر الأمر على الإدارة ويترك الحكم لهيئات يقول الشعب رأيه فيها عبر قنوات الممارسة الديمقراطية.

الملاحظة الثانية: إن هذا القانون شرع ليطبق سنة واحدة وهي المرحلة الانتقالية الثانية التي تبدأ من 1/1/2005 و31/1/2005 وتنتهي بكتابة دستور دائم. إذن لم كل هذا الإسهاب، ألم يكن الأجدر أن يصدر الملحق الذي سينظم المرحلة الانتقالية الأولى قبل أو مع هذا القانون، ولم تخلف إصداره؟ (أنظر فق ب م2)

الملاحظة الثالثة: وتدور حول المادة الرابعة التي حددت ملامح وشكل نظام الحكم بل النظام السياسي فهو((... جمهوري، اتحادي (فيدرالي) ديمقراطي، تعددي...)) ويمكن أن نلاحظ فيما يتعلق بتبنيه النظام الفيدرالي إلا إنه ترك للمحافظات الحرية في تبني هذا أو عدم تبنيه وهذا يعني إنه من الممكن أن يطبق النظام الفيدرالي في جزء من العراق و لا يطبق في أجزاء أخرى، في حين أن النظام الفيدرالي ينبغي أن يغطي إقليم الدولة كله، هذا من ناحية، ومن ناحية أخرى استثنى القانون بغداد وكركوك (م 53/ ج). ولا يفهم إن كان الهدف هو منعهما من تكوين إقليم فيدرالي بالاتحاد مع محافظتين أخريين، أم يمكن أن تعد كل منهما إقليماً قائماً بذاته؟

الملاحظة الرابعة: تفيد المادة (7) من القانون (...لا يجوز سن قانون خلال المرحلة الانتقالية يتعارض مع ثوابت الإسلام) فهل يعني أن بالإمكان سن قانون يتعارض وهذه الثوابت بعد المرحلة الانتقالية؟ ثم ما هي هذه الثوابت؟ وكيف ستحدد، ومن هي الجهة التي ستحددها؟ وهل ستحدد قانونياً، سياسياً، أم فقهياً؟

الملاحظة الخامسة: وترد على المادة (7) أيضاً التي تنص فقرتها (ب) على أن (... والشعب العربي فيه جزءاً لا يتجزأ من الأمة العربية). من الأولويات أن لكل دولة أركان، هي السلطة، الإقليم، الشعب، ولكل دولة شعبها الواحد الذي يمكن أن يتألف من قوميات عدة وأصول متباينة، ولكن أفراده يحملون جنسية واحدة وهوية واحدة وانتماء إلى وطن واحد، وهذا المفهوم لا يتعارض مع الأخذ بالنظام الفيدرالي ولا يمكن القول إلا بوجود شعب عراقي واحد بكل قومياته، وأفضل أن تحذف هذه الفقرة ولن يؤثر هذا على انتمائنا للوطن العربي أو الأمة العربية لأنه أمر تحتمه الضرورات التاريخية والقطائع الجغرافية والمعطيات الواقعية فذاك، برأيي، أفضل وأسلم من تجزئة الشعب العراقي جزأين.

الملاحظة السادسة: تنظم المادة التاسعة مسألة اللغات الرسمية في العراق فتؤكد أن اللغة العربية واللغة الكردية لغتان رسميتان في العراق، إلا أن مع هذا الإطلاق سيبدو الأمر وكأن الخاص يحكم العام وأن الأغلبية ستخضع للأقلية، فلا يبدو منطقياً القول بأن اللغة الكردية هي اللغة الرسمية في محافظة أغلبية سكانها من العرب، وكان حري بواضع القانون أن يحذو حذو الدستور السويسري النافذ الذي حدد اللغات الرسمية في سويسرا وهي الألمانية، الفرنسية والإيطالية وعد اللغة الريتورو مانش هي لغة رسمية للتخاطب إلا إنه عاد واستدرك في فق 2 بأن المقاطعات هي التي تحدد لغاتها الرسمية.

كما أن البند (5) من المادة (7) من القانون استعمل كلمة (مثل) وهذا مما لا يصح استعماله في (دستور) لأنه يفسح المجال للتغيرات والاجتهادات. ثم إن تعداد المجالات التي سيتناولها القانون الذي سينظم ممارسة اللغات الرسمية يفيد انه بالإمكان- وهكذا يفهم من النص- إصدار عملة باللغة الكردية فهل يمكن أن تصدر عملتان في دولة واحدة؟

الملاحظة السابعة: سنتناول هنا الباب الثاني الذي جاء تحت عنوان (الحقوق الأساسية) الذي أغفل ذكر الواجبات، فهل يعني أن المواطن العراقي لن يتحمل أية واجبات مقابل الحقوق التي ستمنح له ولم هذا الرفض (لخدمة العلم الإلزامية)؟ التي يمكن أن تنظم على وفق القانون، وكذا الحال بالنسبة لأداء الضرائب للمكلفين بها، لا تعدو واجباً؟ كما إن الفقرة م من المادة (11) ذكرت عرضاً هذه المسألة عندما نصت على أن (كل من يحمل الجنسية العراقية يعد مواطناً عراقياً وتعطيه مواطنته كافة الحقوق والواجبات التي ينص عليها هذا القانون...).

من جهة أخرى نلاحظ أن المادة العاشرة تفيد أن ممثلي الشعب هم الذين سيتولون تشكيل الهياكل الحكومية، فما علاقة ذلك بحقوق الشعب ولم أقحم موضوع تشكيل الهياكل الحكومية بحقوق الشعب؟

أما المادة العاشرة فإنها عالجت في سبع فقرات حقاً واحداً هو الحق في الجنسية وكان يمكن الاكتفاء بالنص على ضمان الدستور للحق في الجنسية على أن تترك الأمور الأخرى لقانون يصدر لهذا الغرض، هذا من جهة، ومن جهة أخرى لقد تبين واضع القانون مبدأ ازدواج الجنسية وهو مبدأ محل نظر فحمل جنسية دولة ما يرتبط بمسألة انتماء وولاء المواطن للبلد الذي يحمل جنسيته فما العمل لو تعارضت مصالح البلدين اللذين يحمل جنسيتهما؟ وأي الولاءين سيتغلب؟ هذه مسألة يمكن أن تكون محل تساؤل، كالتساؤل الذي تثيره المادة (2) من نفس المادة التي تنص على أن (يحق للعراقي ممن أسقطت عنه الجنسية العراقية لأسباب سياسية أو دينية أو عنصرية أو طائفية أن يستعيدها) وهذا نص لا يخفى منه المعنى والفئة المقصودة. و يجدر الإشارة هنا إلى أن الإعلان العالمي لحقوق الإنسان لم يشر على مسألة تمتع المواطن بجنسيتين، إنما قصر حقه في تغيير جنسيته إذ ينص في مادته (15) على أن:

1- لكل فرد حق التمتع بجنسية ما.

2-لا يجوز حرمان شخص من جنسيته تعسفاً أو إنكار حقه في تغييرها.

في المادة (12) يفترض أنها خصصت لوضوح المساواة إلا إنها تتطرق إلى الحق بالأمن الشخصي والحرية والحياة، ولا يجوز حرمان أي أحد من حياته أو حريته إلا وفقاً لإجراءات قانونية.

الحقيقة أن واضعي القانون عددوا في هذه المادة الحقوق الأساس والتي توصف بأنها الحقوق الطبيعية والتي جاءت على سبيل المثال في إعلان الاستقلال الأميركي وهي الحق في الحياة، الحق في الأمن، الحق في الحرية، الحق في المساواة، ثم هناك حق آخر تجاوزته هذه المادة، وهو الحق في مقاومة الطغيان.

وبرأيي كان من الأفضل أن يفرد لكل حق مادة متفرقة، ويمكن أن نرجع إلى المادة 23 من الإعلان العالمي لحقوق الإنسان التي تنص على أن (لكل فرد الحق في الحياة والحرية وسلامة شخصه).

في المادة الثالثة عشرة يجري الحديث عن مجموعة من الحقوق: الحق في الحريات العامة والخاصة، الحق في حرية التعبير، الاجتماع السلمي، الانتماء إلى الجمعيات والأصح ابتداءً تشكيل الجمعيات،... والملاحظ أن هذه المادة بفقراتها تفتقر دقة التعبير وحسن الصياغة، كما إنها أهملت حقين يتعلقان بالحق في الخصوصية، وأعني الحق في حرمة المساكن التي جاء النص عليها بشكل عرضي في المادة الخامسة عشرة فق ب، وكذلك الحق في الحفاظ على سرية الاتصالات والمراسلات بجميع أنواعها. وكان من الأجدر بواضع القانون أن يخصص مادة لهذين الحقين.

كذلك فإن بعض فقرات هذه المادة يشير إلى أن ممارسة الحق ستكون وفقاً للقانون (فق ج،هـ) بينما لا ينص على ذلك في بقية الفقرات.

الملاحظة الثامنة: وتتعلق بالمادة الرابعة عشرة التي يفترض أنها نظمت الحقوق الاجتماعية، التي هي منظومة من الحقوق تتعلق بالجوانب الاجتماعية التي تمس الوضع الاجتماعي للإنسان والهدف منها الارتفاع بمستواه الاجتماعي والثقافي والصحي، وتوفير حياة أفضل تتوافر فيها شروط الحياة الكريمة، ومنها الحق في العمل، والحق في التعليم مع مجانيته وإلزاميته في مراحله الأولى، والحق في الضمان الاجتماعي والرعاية الصحية، وقد درجت الدساتير الحديثة على إدخال النصوص المنظمة لهذه الحقوق ضمن موادها التي تنظم حقوق الأفراد.

فعلى سبيل المثال ينص الدستور السويسري النافذ لعام (2000) في مادته (19) على أن (يكفل الدستور حق التعليم الأولي الكافي والمجاني).

كما ألزمت المادة 62/2 المقاطعات بتوفير التعليم الأساس لكل الأطفال بدرجة كافية بحيث يكون إجبارياً وخاضعاً لإدارة وإشراف الدولة والتعليم الأساسي مجاني في المدارس العامة.

أما فيما يتعلق بقانون إدارة الدولة فثمة ملاحظات عدة تثور بهذا الصدد. فالقانون أولاً عالج الحقوق الاجتماعية بمادة واحدة فنص على الحق بالأمن، الحق في التعليم، العناية الصحية، الضمان الاجتماعي. ولكنه لم يوضح كيف يمكن لفرد أن يتمتع بهذه الحقوق. وما هو واجب الدولة إزاءها، هل ستلتزم الدولة بضمان الحق في التعليم مثلاً وجعله واقعاً ملموساً بأن تقرر مبدأ إلزامية التعليم في مراحله الأولى على سبيل المثال، أو أن تقر بمبدأ مجانية التعليم. ولاسيما أن إقرار هذا الحق في الدستور لا يعني بالضرورة تمتع المواطنين به على قدم المساواة إذ سيعزف ذوي الدخول المحددة والعوائل الكبيرة عن إلحاق أبنائهم (ولاسيما الإناث) عن إلحاقهم بالمدارس ولاسيما أن سنوات الحصار شهدت انحساراً كبيراً في عدد التلاميذ الذين يستمرون في الدراسة إذ يفضل هؤلاء أو ذويهم ونظراً للصعوبات الاقتصادية العمل على الاستمرار في الدراسة.

وكذا الحال فيما يتعلق بالعناية الصحية فهل يعني أن الدولة ستكفل الخدمات الصحية وتجعلها بالمجان؟

كذلك لم تجعل هذه المادة من حق العمل حقاً تكفله الدولة للمواطنين بل جاءت بعبارة فيها الشيء الكثير من المرونة حيث تنص على أن (على الدولة العراقية ووحداتها الحكومية، بحدود مواردها مع الأخذ بالاعتبار الحاجات الحيوية الأخرى أن تسعى لتوفير الرفاه وفرص العمل للشعب).

وفي ظل الوضع الذي يسود المجتمع الآن حيث تزداد نسبة العاطلين عن العمل والأسباب شتى، يفترض على الدولة أن تتصدى لحل هذه المشكلة التي لها آثارها السلبية على المجتمع. وهذا التصدي لا يكون إلا بتحمل مسؤولياتها تجاه توفير فرص العمل لهؤلاء العاطلين الذي يجب أن يكون ضمن أولوياتها وليس كما جاء في نص المادة آنفة الذكر من أن توفير فرص العمل يكون بحدود مواردها مع الأخذ بالاعتبار الحاجات الحيوية الأخرى ولا أدري أي حاجة أكثر حيوية من توفير فرص العمل لمن لا عمل له، وهذا يعني توفير العيش الكريم له وقدرته على مواجهة حاجاته الإنسانية المتنوعة.

الملاحظة التاسعة: الحماية الجزائية (المادة 15)

1- أنه خلط في فق (م) بين مبدأ عام قانوني مفاده عدم رجعية القوانين سواء كانت مدنية أم جزائية أم مالية وبين مبدأ آخر يقع ضمن ما يسمى بالحماية الجنائية وهي مجموعة مبادئ أقرتها الإعلانات والمواثيق الدولية وهو مبدأ جنائي استقر في الدساتير الوطنية ومفاده (لا جريمة ولا عقوبة إلا بقانون). فيما يتعلق بالمبدأ الأول يا حبذا لو استعار واضعو القانون نص المادة (67/ ت) من دستور 1970 التي نصت على أن (ليس للقوانين اثر رجعي إلا إذا نص على خلاف ذلك ولا يشمل هذا الاستثناء القوانين الجزائية وقوانين الضرائب والرسوم المالية).

2- الفقرة ب من المادة (15) جاءت بعبارة مرنة قابلة للتفسير والتأويل وسعة التبرير ألا وهي عبارة (الظروف الملحة للغاية) التي تذكرنا بعبارات شبيهة (الظروف الاستثنائية) و(الظروف الطارئة) ومست بذلك حقين من الحقوق الشخصية وهو الحق في حرمة المسكن والحق في الخصوصية وكان الأجدر بواضع القانون أن يحدد الحالات التي يجب في حال توافرها إجراء تفتيش بدون إذن مسبق من جهة اختصاص كالتلبس بالجرم المشهود.

2- الفقرة ج: تنص على (لا يجوز اعتقال أحد أو حجزه خلافاً للقانون، ولا يجوز احتجازه بسبب معتقدات سياسية أو دينية) فهل يعني ذلك جواز احتجازه لمعتقدات اجتماعية أو اقتصادية أو غير ذلك.

الملاحظة العاشرة: تنظم المادة (16) فق ج حق العراقيين الكامل وغير المشروط في التملك في جميع أنحاء العراق بلا قيود.

وهذه مسألة ينبغي أن تكون محل نظر وأن تنظم بقانون والمعتقد أن المسألة تتعلق بالتملك في محافظة بغداد العاصمة، إذ أثيرت الكثير من المشاكل عندما حرم المواطنون من التملك فيها إذ لم يكونوا قد حصلوا على تعداد (1957) ومن المشكلات التي أثيرت حالة توفي شخص يملك داراً في بغداد عن أولاد لم يحصلوا على قيد نفوس (1957) حينئذ سيحرموا من حق التملك في بغداد.

إلا أن هذه المسألة محط نظر ولابد أن تنظم بشكل قانوني وليس بشكل عشوائي وغير مخطط له، إذ سيضر ذلك بالتخطيط العمراني وسيكون على حساب اتساع العاصمة أو مراكز المدن بدون تخطيط مدروس.

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

* د. أزهار عبد الكريم، أستاذ مساعد، قسم الدراسات الأمريكية، مركز الدراسات الدولية، جامعة بغداد.